（二）过渡时期:“党政齐抓共管”模式（1953～1958年）　

　　1953年，地方党委成立与政府外事机构对应的国际活动指导委员会，加强对外事管理工作的领导。地方外事制度发生变化与党政关系调整密不可分。1953年初，国家税制改革导致经济秩序失调、社会思想混乱。毛泽东批评:“新税制事，中央既未讨论，对各中央局、分局、省市委亦未下达通知，匆卒发表，毫无准备。”［17］同年，全国财经会议总结报告指出:“党中央和毛泽东同志历来总是强调党的统一领导，反对各个党的组织和党员个人向党闹独立性，反对无政府无组织无纪律的错误倾向，反对分散主义”。［18］中共中央随即做出了《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》、《关于加强对中央人民政府财政经济部门工作领导的决定》［19］，并撤销了政务院党组干事会①，规定政府各部门的党组直接受党中央领导，政府工作中一切重要方针、政策、计划和重大事项均须事先请示中央，经中央讨论决定、批准后方能执行，并开始在党内设立与政府部门相对应的机构，按性质划分为政法、财经、文教等，由同级党委常委（后来是分管书记）分口负责，加强对政府工作的领导。

　　这样，在过渡时期，地方外事制度结构发生了变化。首先，外事组织结构方面:（1）外事格局和机构名称。党委和政府外事机构并存。1953年9月，北京市根据中共中央精神，成立了中共北京市委国际活动指导委员会。［20］1954年8月，北京市人民政府委员会改称北京市人民委员会。［21］外事处改名为北京市人民委员会外事处。（2）领导体制。中央要求国际活动指导委员会的“主要负责人必须由党委书记或副书记兼任，委员由宣传、统战、情报、公安、外事、文教、交际、行政、工青妇和大学等单位负责人组成”;北京市委国际活动指导委员会最初有10位委员，柴泽民为主任委员，马振武为秘书长兼办公室主任;1954年调整至13人;1955年，增加负责体育和贸易的委员各1人。［20］（3）机构设置。国际活动指导委员会成立之初没有独立编制和办公机构，领导也由其他部门领导兼任，日常工作由外事处代办，其组织机构不完善，与政府外事处合署办公。1954年7月，国际活动指导委员会设立专人专责的办公室，专司其事。［22］直到1955年12月，该机构才确定编制7人，明确与外事处分工办公。［20］其次，外事职能方面:地方国际活动指导委员会的工作范围包括政府性与民间性的国际活动。［22］（p.376）其任务是:确定若干专供外宾参观游览、访问、座谈的对象;对招待人员加以训练做好准备;具体安排外宾在北京的参观、游览等日程;组织审查被参观单位向外宾介绍的有关材料;平时有计划地培养各种有代表性的人物，出国时向中央推荐、审查人员;对出国代表履行思想政治教育，并审查其所携带的关于介绍北京情况的宣传材料;组织回国的代表作报告。［20］第三，外事制度规范方面:国际活动指导委员会对具有政府性和群众性的外事工作进行指导，甚至对于有关外宾照相、外事工作着装以及五星红旗的象征意义等方面都进行了规范。这一时期，地方外事在制度规范方面，国际活动指导委员会的作用突出。

　　从宏观上看，过渡时期的地方外事制度最鲜明的特点是“党政齐抓共管”。地方外事制度由初创时期政府外事处具体负责的格局变为党委国际活动指导委员会和政府外事处共存的领导格局。从微观上看，党委对地方外事的领导从大政方针的宏观层面延伸到具体事务的微观层面上来。　

　　（三）巩固时期:“党政合一”模式（1958～1959年）　

　　党政关系变化推动地方外事制度发生改变。1957年，整风运动的形势发生变化使中央认为当时国家的主要矛盾仍然是无产阶级和资产阶级、社会主义道路和资本主义道路之间的矛盾，需要继续开展阶级斗争。1958年6月，中共中央出台《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，指出:“大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院'，没有两个‘政治设计院'。大政方针和具体部署都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。”［23］1956年，苏共二十大和匈牙利事件使中共中央和毛泽东认识到必须强化执政党的权力。在此背景下，中共中央和国务院下发《关于中央设立外事小组和国务院设立外事办公室的联合通知》［23］（pp.611～613），对党和国家的外事工作体制进行了改进。党内成立外事小组，全盘领导外事工作;政府设立外事办公室，既是国务院管理外事工作的总口子，又是中共中央外事小组的办事机构，确立了“党政合一”的外事体制。

　　地方外事体制按照中央精神再次改进。首先，外事组织结构方面:（1）外事格局。地方外事由过渡时期的党政外事机构分设、分工办公的共存格局变成了党政外事机构合署办公、党政不分的融合格局。党委的外事小组全盘领导本地区的外事工作，政府的外事办公室则既是政府管理外事工作的总口子，又是党委外事小组的办事机构。党委外事小组是决策机关，政府外事办公室是执行机关。（2）领导体制。1958年7月，北京市委外事小组成立，领导成员有冯基平、辛毅、崔月犁、焦昆4人①，冯基平任组长，辛毅任副组长;［20］8月，北京市人民委员会外事办公室正式成立，辛毅兼任外事办主任。［24］（3）机构设置。外事办公室作为党政外事机构的具体部门设有3个组:秘书侨务组，负责管理文书、档案、行政事务;日程联络组，负责联系安排外宾、各国驻华外交官员、外国专家;翻译研究组，负责搜集整理国际时事问题资料，供领导参考。［25］其次，外事职能方面:地方外事的职能主要为市委外事小组全盘领导地方外事工作;政府外事办公室主要协调与政府各外事口之间的关系;向党委和政府反映外事工作的重要动向，提出处理有关涉外工作的意见，协助党委和政府进行外事工作的全面规划和统一安排等。此外，还增加了一些中央外交下放的事权和机构。如外国记者对北京市属的采访管理、对外国专家的管理、有关证照工作的管理以及将外交人员服务处下放给北京市领导等。第三，外事制度规范方面:地方外事制度改进以后，北京市外事办公室制订了一些内部规章条文，包括会议制度、请示和报告制度等。

　　从宏观上看，巩固时期的地方外事制度确立了“党政合一”模式，地方外事的核心权力集中于党委。从微观上看，地方外事制度从过渡时期地方党委和政府外事机构分设、分工办公的二元管理格局变为合署办公的一元领导格局。党委的外事机构领导层人数减为4人，由高级别的党政干部兼任，群团组织的代表不再进入地方外事领导层。地方外事实现归口管理，有利于地方外事协调、统一发展。同时，中央外交向地方外事下放权力，调动了地方外事参与中央外交的积极性。