（二） 全国土地会议前后的土地改革思想和政策

　  “五四指示”发出后，各解放区立即掀起大规模土地改革运动。 从1946年秋到1947年春，随着土地改革的普遍开展，也产生了以下两类问题。一是土改中干部和积极分子多分多占土地和其它土改果实，致使一部分村庄的贫农土地问题未得到解决；二是有些地区土地改革不够彻底，地主的威风未倒、半倒或倒而又起，地主仍占有较多较好的土地，在政治上还有影响。此外，土改中还存在一些侵犯中农的现象。

　  由于土改中存在上述问题，各解放区都提出了对土改进行复查的要求。1946年底，晋冀鲁豫、东北、山东等解放区都开展了土改复查工作。在各解放区已开展复查工作的情况下，中共中央于1947年2月发布指示，正式部署土改复查工作。指示要求：在土地改革不彻底的地方，“必须认真检查，实行填平补齐，务使无地和少地的农民都能获得土地，而豪绅恶霸分子则必须受到惩罚。”“如有侵犯中农利益的事，必须赔偿道歉”。1

　  1947年3月，国民党对陕北、山东发动重点进攻，迫使中共中央撤出延安。为了加强领导，中共中央作了分工，毛泽东、周恩来、任弼时率党中央机关留在陕北指挥西北和全国的解放战争；刘少奇、朱德、董必武等组成中央工作委员会(刘少奇为书记)，东渡黄河，前往华北解放区领导整个解放区的经济工作和土地改革。

　  1946年秋冬和1947年春夏的土地改革和复查工作，取得了很大成果，基本解决了前述的两类问题。但是由于战争的影响和缺乏经验，加上党未能对各解放区的土改情况作全面调查和准确估计，因此随着纠正土地改革中的不彻底性和进一步打击封建势力，使得1947年春夏间的土改复查工作也出现了下列一些新问题：（1） 以部分农民群众的意见来代替无产阶级政策。如部分干部认为“群众路线即政策法令”；“群众犯了错误，我们不赞成，但我们还是要服从群众”。结果放弃了党对土地改革的领导权，一切由群众说了算。（2）在执行土改政策上“宁左勿右”。这是复查工作中普遍出现的倾向。（3）在土改任务已完成的地区未能及时结束土改转入生产。

　  因此，如何正确认识和处理土改复查中存在的问题及新动向，怎样修订“五四指示”中不够彻底的内容，制定出适合新的战争形势的土地改革方针、政策，遂成为1947年下半年中共中央亟待解决的问题。

　  早在1947年初，中共中央就曾计划于5月份召开全国土改会议，并派出了土改考察团。后因国民党进攻陕北，会议没有如期召开。1947年三四月间，刘少奇率中央工委自陕北向河北转移，途经晋绥、晋察冀解放区，听取了中央考察团对晋绥土改的考察报告。这些报告对以往减租、土改已取得的成绩估计不足，并将土改中存在的问题主要归咎于基层干部的成分不纯，这些估计和分析都对后来的全国土地会议产生了一定影响。

　  1947年7月17日，在河北平山县西柏坡村，中央工委主持召开了全国土地会议。会议于9月13日结束，历时近两个月。参加会议的除中央工委负责人刘少奇、朱德、董必武等，还有东北、冀热辽、山东、冀南、冀鲁豫、太行、太岳、晋绥、陕甘宁等解放区的主要领导人，华北区大多数地委，晋察冀野战军每个旅均有代表参加，总计100余人。这是新中国建立以前，中国共产党召开的最大一次专门讨论土地改革问题的会议。

　  历时近两个月的全国土地会议大体可以分为两个阶段。8月底以前为第一阶段，主要讨论党的组织、农民组织与农民民主问题，重点研究如何发动群众，发扬民主，改造党、政、民兵组织与干部。8月底以后为第二阶段，主要讨论土地改革中的政策问题，并于会议结束前一致通过了《中国土地法大纲》(以下简称《大纲》)。

　  在会议闭幕式上，刘少奇作了总结报告，刘少奇认为：“大部分地区土地改革不彻底，即使比较彻底的地方还有若干毛病”，“土地改革不彻底的原因有以下三个：(1)指导土地改革的政策不彻底；(2)党内不纯；(3)官僚主义的领导。”针对上述三个问题，刘少奇分析了《中国土地法大纲》所规定的“普遍实行彻底平分”的土地政策，提出整顿党和群众组织的任务，并分析了群众路线的贯彻执行问题。刘少奇的总结报告对于会后各解放区的平分土地运动起了重要的指导作用。

　  全国土地会议通过的《大纲》，经过中共中央10月10日决议批准，公布实施。《大纲》可以说集中体现了当时中国共产党关于土地改革的思想和政策。《大纲》共计16条，主要内容和特点可以概括为以下4个方面：

　  (1)彻底消灭封建制度。《大纲》规定：“废除一切地主的土地所有权”，“废除一切祠堂、庙宇、寺院、学校、机关及团体的土地所有权”，“废除一切乡村中土地制度改革前的债务”。对于地主倚仗土地多年盘剥所积聚起来的财富，《大纲》则规定：“乡村农会接收地主的牲畜、农具、房屋、粮食及其它财产，并征收富农上述财产的多余部分。”

　  (2)分配土地的原则和办法。《大纲》规定：“乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其它一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全村人获得同等的土地，并归个人所有。”至于其它没收或征收来的财产，则“分给缺乏这些财产的农民及其它贫民，并分给地主同样的一份。分给个人的财产归本人所有，使 全乡村人民均获得适当的生产资料及生活资料”，“地主及其家庭，分给与农民同样的土地及财产。

　　  这种按人口平均分配一切土地的原则，反映了农民的平均主义思想，在执行中难免会侵犯到中农的利益，实际上也超出了消灭封建剥削制度的范围。党为什幺要采用这种做法呢?从全国土地会议期间中共中央与中央工委之间的文电往来，可以找到原因。

　  从会前刘少奇给中央的请示电报及中央的批复来看，全国土地会议原并没有把讨论“平分土地问题”列入议事日程，主要是讨论党内问题及农民组织与民主问题。8月20日、21日，刘少奇在解释“平分”时还说：“将地主的土地、财产分掉，一部分富农的部分土地财产分掉，一部分富农不动，中农不动，贫雇农土地不动，结果土地就大体平均了。”8月29日，新华社发表社论《学习晋绥日报的自我批评》，其中提出：“在蒋介石已成为人民公敌的新形势下”，“党的土地政策改变到彻底平分田地，使无地少地的农民得到土地、农具、牲畜、种子、粮食、衣服和住所，同时又照顾地主的生活，让地主和农民同样分得一份土地，乃是绝对必要的。”社论传到西柏坡后，立刻对全国土地会议产生了重大影响，“讨论原集中在党内问题及农民组织与民主问题，因新华社社论提出彻底平分土地，便又集中到土地政策问题上来”。　 

　  会议经过讨论，认为彻底平分土地“办法简单：进行迅速，地主从党内、党外进行抵抗可能减少，坏干部钻空子、怠工、多占果实的可能亦减少。而缺点就是除一般要削弱富农外，还可能从约占人口百分之五的上中农那里抽出或换出一部分土地。得利者在老区亦仍占百分之五十到六十，不动者占百分之二十到三十。仍可团结百分之八十以上的农民，因系彻底平分，中农的不安与动摇反而减少。故大家认为利多害少”。基于上述认识，会议决定“普遍实行彻底平分”。9月6日，中共中央复电同意中央工委关于平分一切土地的请示，认为：“平分土地利益极多，办法简单，群众拥护，外界亦很难找出理由反对此种公平办法，中农大多数获得利益，少数分出部分土地，但同时得了其它利益(政治及一般经济利益)，可以补偿，因此土地会议应该采取彻底平分土地的方针。”

　　 (3)贯彻群众路线，由农民自己解决土地问题。《大纲》指出：“乡村农民大会及其选出的委员会，乡村无地少地农民所组织的贫农团大会及其选出的委员会，区、县、省等级农民代表大会及其选出委员会为改革土地制度的合法执行机关”；“为保证土地改革中一切措施符合于绝大多数人民的利益及意志，政府负责切实保障人民的民主权利，保障农民及其代表有全权得在各种会议上自由批评及弹劾各方、各级的一切干部，有全权得在各种相当会议上自由撤换及选举政府及农民团体中的一切干部。侵犯上述人民民主权利者，应受人民法庭的审判及处分。”“人民法庭由农民大会或农民代表会所选举及由政府所委派的人员组成之。”

　  《大纲》与“五四指示”相比，加强了农民群众组织在土地改革中的权利和地位，更强调保障农民的民主权利。这种变化是与中央工委关于基层乡村干部和党组织严重不纯、官僚主义严重的估计分不开的。全国土地会议期间，刘少奇在给中共中央的报告中说：“从晋绥到阜平，我即注意考察土地改革不能彻底的原因。……在土地会议又与各地代表谈话并听了许多报告后，发现党内及干部中严重的不纯洁状态，作风不正与领导上的官僚主义及缺乏具体思想教育，是晋察冀及其它地方土地改革不彻底与工作落后的基本原因。”“区、村干部多年未改选，大多是完全不对群众负责，不受群众监督，在工作中强迫命令，其中自私贪污及多占果实者甚多。”出于这种估计，刘少奇早在1947年4月即认为“没有一个有系统的、普遍的、彻底的群众运动，是不能普遍彻底解决土地问题的”。上述看法也得到毛泽东和中央的赞同，因此，在会前，中共中央即指示刘少奇：“在实行土地改革运动过程中如何改造党政及群众组织与工作甚为重要，望会议中加以讨论。”

　  (4)保护和发展新民主主义经济。《大纲》第十一条规定：土地改革中“分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利”。第十三条规定：“保护工商业者的财产及其合法的营业，不受侵犯。”第九条则规定：“大森林、大水利工程、大矿山、大牧场、大荒地及湖沼等，归政府管理。”

　  《大纲》虽然也提出保护工商业者的财产及其合法营业，但是却忽视了农村中的工商业者多为地主富农兼营，对于怎样处理这部分工商业却缺乏明确的规定。因此，土地改革中侵犯工商业的现象不但没有被制止，反而有蔓延之势。

　  （三）1948年党对土地改革方针、政策的调整