四、乡镇政府和村民自治组织的产生和完善

　　随着农村改革的推进，改革严重阻碍农村经济社会发展的政社合一的乡村体制被提上日程。

　　1979年开始，少数地方根据中央的决定进行了农工商综合经营的改革试点。1980年4月，四川省广汉县（现为广汉市）向阳乡第一个取下公社管理委员会的牌子，挂上了乡政府的牌子。为促进农村经济社会的发展，1982年底第五届全国人民代表大会第五次会议通过的新的《中华人民共和国宪法》，要求“改变人民公社政社合一的体制，设立乡政府，人民公社只是农村集体经济的一种组织形式”，重新规定乡、民族乡、镇为农村基层政权组织。1983年10月12日，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，具体部署了这项工作，要求各地普遍实行政社分开，恢复乡人民政府体制，规定公社为集体经济组织。政社分开工作自1983年开始，到1985年基本完成。

　　关于乡镇政府的职能，1982年12月制定的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇政府行使的职权有：执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保障农村集体经济组织应有的自主权；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；保障《宪法》和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；办理上级人民政府交办的其他事项。1983年以来乡镇政权组织机构的设置，与50年代区、乡政权的权力结构大体一致，权力机关是乡镇人民代表大会，乡镇政府是行政机关，党、人大、政府、群众组织格局基本没变。

　　实行家庭承包经营制度后，土地由农户经营，一些地方农村基层组织出现了瘫痪、半瘫痪局面，农村社会治安问题、民事纠纷大量增加，乱砍乱伐树林的情况、偷牛盗马等事情时有发生。于是，有些地方出现了村民自治会、村民自治组、村民委员会等组织，称谓比较多。1981年，在广西壮族自治区宜山县出现了全国第一个村民委员会，由群众自己组织起来，进行自我管理，自我办理自己的事务。一些地方村民自治搞得较好，消息传到北京，很快得到彭真的关注。他认为这是农民群众的伟大创造，并立即请全国人大常委会法工委和民政部派人调查研究。

　　1982年4月，总结各地建立村民委员会的经验，将村民委员会正式写进了《中华人民共和国宪法修正草案》。这无疑是对村民委员会这一新生事物的肯定。于是，建立村民委员会的试点工作便在各地有领导、有计划、有步骤地展开。1982年12月五届全国人大五次会议审议通过的《中华人民共和国宪法》，规定了村民委员会的性质、基本任务、组织设置、选举等有关事宜，从而确立了村民委员会的法律地位。1983年10月中共中央、国务院发出的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，对建立村民委员会提出了明确的要求：“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业，协助乡镇政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。村民委员会主任、副主任和委员要由村民选举产生。各地在建乡中可根据当地情况制订村民委员会工作简则，在总结经验的基础上，再制订全国统一的村民委员会组织条例。有些群众愿意实行两个机构一套班子，兼行经济组织和村民委员会的职能，也可同意试行。”

　　根据这一文件，全国建立了926439个村民委员会。大多数地方在建乡的同时，将原来的生产大队、生产小队分别改建为村民委员会和村民小组。在北方农区，由于村落居住比较集中，较普遍的是以原生产大队范围建立基层群众自治组织村民委员会，原生产队则变为村委会下属的村民小组或自然村。在南方农区，有的将原来的大队改为乡，村委会下设到原生产队所在的自然村；也有的以原生产大队为范围建立村委会，以原生产队为范围建立村民小组。1987年11月六届全国人大第23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（1998年11月4日，在试行11年后，第九届全国人大五次会议通过修订后的该法，并于即日起施行），给了村民委员会的法律地位。几经调整，到1995年有74万个村民委员会，约500万个村民小组。为了建立和完善村级自治组织，党还与1998年4月8日发出《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》。2004年6月22日，根据1998年以来的实践经验和新的形势，党又制定了《中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》。

　　随着家庭承包经营制度的实行和撤社建乡，人民公社的“三级所有，队为基础”体制已发生了很大的变化，原来公社一级所拥有的集体财产，悄悄地转为由乡镇政府或上级政府下设部门占有，大多数原归生产队所有的农机具等已分包到户，生产队的财产基础不复存在，尤其是一些落后农区，普遍不再具有经济功能。原生产大队这一级，在改制为行政村后，由于保留原来的党支部，仍然承担着较强的行政和政治功能，并赋予其征收村提取的公积金、公益金和行政管理等三项提留费用，为乡镇政府和上级部门代收教育、计划生育、道路建设、民兵训练、优抚等五项统筹的权利。

　　1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，规定村级自治组织也有了对社区范围内集体所有的土地等资产的发包权，特别是有对非农占地的初级审批权，行政村级的集体经济组织仍有较明显的财产占有、处置和受益权。

　　在原生产大队一级，大多数仍实行党支部、村委会、经济合作社三套班子领导成员交叉兼职。1987年11月24日第六届全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》明确了乡、村的关系，规定乡镇政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，村民委员会协助乡镇政府开展工作。

　　五、解决“三农”问题已经成为“全党工作的重中之重”