二、关于发展农村非农产业和城镇化的认识

　　从农村经济发展方面看，党也改变了过去长期强调的农业为工业、农村为城市提供积累的观点，改变了过去长期强调的农民就地发展、主要依靠农业致富的思想，将农民向非农产业的转移、城镇化作为根本改造农村、发展农村经济的关键因素。

　　乡镇企业的前身是社队企业。改革开放前，在计划经济体制和片面强调优先发展重工业的环境下，社队企业是在挫折和困难中求生存、求发展的。1979～1983年，中共中央、国务院及地方各级党政领导和有关部门采取一系列的政策、措施，扶持社队企业发展，实事求是地对其进行调整、整顿和改革，使其获得新的发展。1978 年社队企业共有52.1万个,从业人员1734.4万人,总产值385.3亿元。到1983年,企业增加到55.3万个,企业人数增加到2168万人,产值686亿元。党的十一届三中全会提出“社队企业要有一个大发展。”当时农业家庭承包制释放出巨大能量,广大农民在党的政策的感召下,在新生活的召唤下,大举进入二、三产业,兴办社队企业,有声有色地加入中国经济的大舞台。但是由于种种原因,尤其是受“左”的思想的影响，这一阶段社队企业发展还不快,平均增长速度只有15%,但为进一步发展打下了坚实的基础。

　　1984年初，中共中央1号文件提出，在兴办社队企业的同时，鼓励农民个人兴办或联合兴办各类企业。1984年3月，中共中央、国务院在转发农牧渔业部党组《关于开创社队企业新局面的报告》的通知中，更加明确地指出：“发展多种经营，是我国实现农业现代化必须始终坚持的战略方针。只有不断开辟新的生产门路，妥善安排不断出现的多余劳力，充分利用农村的剩余劳动时间，逐步改变八亿人搞饭吃的局面，使农村商品生产得到充分的发展，农村才能富裕起来，也才能逐步积累农业现代化所需要的大量资金。”通知还指出，乡镇企业是多种经营的重要组成部分，是农业生产的重要支柱，是广大农民群众走向共同富裕的重要途径，是国家财政收入新的重要来源。

　　这个文件在乡镇企业发展史上具有十分重要的意义，一是将社队企业正式改称为乡镇企业，明确乡镇企业由原来的两个轮子（社办、队办）改变为四个轮子（乡办、村办、联户办、户办）同时发展，由主要是农副产品加工产业改变为六大产业（农、工、商、建、运、服）同时并进，实行“多轮驱动，多轨运行”；二是突破了“三就地”（就地取材、就地生产和就地销售）的限制，乡镇企业可以广泛外引内联，市场得到极大拓宽；三是极其明确地指出了发展乡镇企业的意义，制定了指导乡镇企业发展的总方针，提出了开创乡镇企业新局面的历史任务，并对乡镇企业的若干政策问题做出了规定。

　　这个文件的下达，使各级党政领导和有关部门提高了对乡镇企业的重要地位和作用的认识，将其列入重要议程，进一步加强和完善有关政策、措施。广大农村干部和农民群众，更加解放思想，迸发出大办乡镇企业的积极性和创造性，乡、村两级集体、个体农户和联户(小组)４个层次的、多种经营内容和经营方式的乡镇企业迅猛发展起来，促使乡镇企业在20世纪80年代中期开创了“异军突起”的新局面。为了进一步促进乡镇企业的良性发展，中共中央在1985年、1986年两个1号文件和1987年5号文件中，都针对乡镇企业发展中出现的新情况、新问题，提出了若干要求或制定了促进乡镇企业发展的新政策，使乡镇企业的发展有了前所未有的、非常宽松的外部环境。　 

　　1986年6月12日，邓小平同志对乡镇企业的发展给予了高度评价：“农村改革中，我们完全没有料到的最大的收获，就是乡镇企业发展起来了，突然冒出来搞多种行业，搞商品经济，搞各种小型企业，异军突起。这不是我们中央的功绩。乡镇企业每年都是百分之二十几的增长率，持续几年，一直到现在还是这样。乡镇企业的发展，主要是工业，还包括其他行业，解决了占农村剩余劳动力百分之五十的人的出路问题。农民不往城里跑，而是建设大批小型新型乡镇。如果说在这个问题上中央有点功绩的话，就是中央制定的搞活政策是对头的。这个政策取得这样好的效果，使我们知道我们做了一件非常好的事情。这是我个人没有预料到的，许多同志也没有预料到，是突然冒出这样一个效果。”

　　随着社会主义市场经济的逐步确立，尤其是进入买方市场之后，乡镇企业发展明显减缓，效益滑坡。其主要原因，一是有些地方盲目上一般性工业项目，铺新摊子，搞低水平重复建设，产业产品结构不尽合理，企业布局过于分散；二是多数企业产权不清，政企不分，机制弱化，集体资产流失；三是有些企业管理粗放，经营不善，负债率高，物耗能耗高，事故隐患严重，产品质量和经济效益不好；四是企业不合理负担很重，乱摊派、乱收费、乱罚款现象普遍存在；一些地方和部门随意平调乡镇企业的资产，改变企业的所有制性质，侵犯企业合法权益等。

　　为解决乡镇企业出现的困难和问题，1993年11月《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：“乡镇企业是农村经济的重要支柱。要完善承包经营责任制，发展股份合作制，进行产权制度和经营方式的创新，进一步增强乡镇企业的活力。在明晰产权的基础上，促进生产要素跨社区流动和组合，形成更合理的企业布局。”同月，《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》要求：积极发展乡镇企业，特别要加快发展中西部地区的乡镇企业。1996年3月， 第八届全国人大第四次会议通过的“九五”计划和2010年远景目标纲要中指出，要“引导乡镇企业合理集中，把发展乡镇企业与建设小城镇结合起来，促进农业剩余劳动力有序转移”。这些重大的决策和措施，几年来得到较好的贯彻执行。1996年l0月颁布的《乡镇企业法》，明确规定政府保护企业合法利益的基本政策，同时规范乡镇企业的行为。1997年3月，中共中央、国务院批转了农业部《关于我国乡镇企业情况和今后改革与发展意见的报告》，明确经济体制改革和经济增长方式的转变，努力提高经济运行的质量和效益，是乡镇企业今后发展的方向；要求乡镇企业发展要采取多种形式深化企业改革，明晰产权关系，确保乡镇企业资产特别是集体资产保值增值，完善经营机制，提高企业的经济效益和竞争能力。

　　1998年4月江泽民同志在江苏考察乡镇企业时强调说：“在我们这样一个农村人口占大多数的国家搞现代化，发展乡镇企业是一项重大战略，是一个长期的根本方针，各级领导同志对此一定要有战略眼光”；“发展乡镇企业是实现农业现代化、实现农村小康的必由之路”；“要根据市场需要、国家产业政策和当地资源优势，调整优化产业结构，尤其要大力发展农副产品加工业、贸工农一体化的龙头企业，把乡镇企业发展与推进农业产业化经营结合起来。”

　　1996年国务院作出了《加快发展中西部地区乡镇企业的决定》，决定从1996年至2000年，每年给中西部乡镇企业100亿元专项贷款；国家积极引导开展东西合作工程。这是落实加快中西部地区发展乡镇企业政策的一个重大举措。

　　在农村非农产业迅速发展和农民大量向非农产业和城市转移的情况下，如何根据中国的国情推进城市化，就成为改革开放以来党需要特别关注和探索的重大问题。

　　从1949年建国到1978年十一届三中全会以前，我国的城市化相当缓慢，在1950至1980年的30年中，全世界城市人口的比重由28．4%上升到41．3%，其中发展中国家由16．2%上升到30．5%，但是中国大陆仅由11．2%上升到19．4%。 这种城市化的缓慢并不是建立在工业发展停滞或缓慢的基础上，正相反，改革开放前的29年，我国的工业和国民经济增长速度并不算慢，工业总产值1978年比1949年增长了38．18倍，工业总产值在工农业总产值中的比重，由1949年的30%提高到1978年的72．2%；社会总产值增长12．44倍，其中非农产业在全社会总产值中的比重，则由1949年的41．4%上升到1978年的77．1%；国民收入总额则从1949年的358亿元增长到1978年的3010亿元(按当年价格计算)，提高7．41倍，其中非农产业在国民收入构成中的比重，也由1949年的31．6%上升到1978年的64．6%。 另据麦迪森计算，从1950年到1973年，世界GDP总量年均增长4．9%，人均GDP 增长2．9%，其中中国大陆GDP年均增长5．1%，人均增长2．9%，高于和等于世界平均水平，高于同期发展中国家平均水平。 上述中国城市化滞后于工业化的独特现象，是与改革开放前我国所选择的经济发展战略和由此导致的计划经济体制分不开的。

　　1978年改革开放以后，在经济高速增长而城乡户籍分隔的背景下，积极发展小城镇就必然成为可供政府选择的最佳城市化政策。中国的城市化终于由被压制转为松动和放开，过去那种控制城市人口增长和城乡分隔的政策为鼓励小城镇发展的政策所取代。1980年，在当时城乡分隔、大城市基础设施滞后的情况下，全国城市规划工作会议提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展总方针。

　　为贯彻上述政策，80年代初，开始实行市（地级市）管县制度，地级市数量增加较快，1983～1998年间，共有100多个县级市升格为地级市，其中仅1983～1985年的3年里，地级市的数量净增加50个。 

　　1983年，著名社会学家费孝通提出“解决农村剩余劳动力问题要以小城镇为主，大中小城市为辅”，认为“加强小城镇建设是中国社会主义城市化的必由之路。”上述建议在当时的城乡户籍制度下，应该是最好的选择，因此得到社会和政府的认同。

　　1984～1986年“撤社建乡”，并降低建制镇标准，结果3年里建制镇数量增加7750个。 1986年国家有关部门修订“建市”标准后，县级市也增加很快。1986-1996年的11年间，县级市数量净增加286个。1992年，国务院再次修订小城镇建制标准，促进了小城镇的发展。

　　中国共产党对小城镇建设的重大意义有着深刻的认识。江泽民同志指出：“在大力发展乡镇企业的同时，积极推进小城镇建设，也是一个大战略。”中共十五届三中全会指出,发展小城镇,是带动农村经济和社会发展的一个大战略。社会学家费孝通在1984年曾提出过“小城镇大问题”，隔了十四五年之后，1998年10月江泽民同志风趣地对他说：“你说小城镇大问题我改了个词，叫小城镇大战略。”这一重要论断具有历史必然性和现实可行性。发展乡镇企业，大批农民务工经商，打破“农村——农业,城市——工业”的格局，革命性地开创了中国特色的农村工业化道路;以乡镇企业为动力发展起来的小城镇,又打破了“农村——农民,城市——市民”的格局,将农村经济和社会发展推向一个崭新的阶段,革命性地开创了中国特色的农村城镇化道路。

　　进入20世纪90年代以后，随着工业化、市场化的快速推进，中共中央、国务院更加重视小城镇建设。1993年11月，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：“加强规划，引导乡镇企业适当集中，充分利用和改造现有小城镇，建设新的小城镇，逐步改革小城镇的户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工经商，促进农村剩余劳动力的转移”。

　　中共中央非常重视小城镇的健康发展。江泽民同志在谈到小城镇建设问题时，特别强调：“搞好小城镇建设，首先要制订好规划。”“做到科学规划、合理布局，精心建设。”他还指出，要研究制订加快发展小城镇的政策措施，进一步改革小城镇的户籍制度。这对加快小城镇建设，明确了重要的指导思想，也很有针对性。据调查，加速农村城镇化进程，面临的主要问题是：从总体上说，产业集聚度不高，“村村冒烟”、“遍地开花”的农村工业化格局还没有根本改观；人口集聚度不高，“离土不离乡”、“进厂不进城”的农业劳动力转移格局，还没有根本改变；城镇体系结构不合理，小城镇“低、小、密”的问题比较突出；小城镇建设缺乏科学的规划，建设用地利用率不高，影响农村的可持续发展。据中国小城镇改革发展中心调查提供的资料，目前在小城镇建设中，小城镇规划区面积过大，小城镇政府的土地扩张动机强烈，与现有人口规模不适应，这是目前小城镇发展过程中普遍存在的问题。有些乡镇“以地生财”，也加快了小城镇的土地出让的速度，这些问题都非常值得重视。

　　1997年中共十五大以来，中共中央、国务院进一步推进农村城镇化制度建设。1998年十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施，进一步改革小城镇户籍管理制度。为使小城镇的健康发展，《决定》要求“小城镇要合理布局，科学规划，重视基础设施建设，注意节约用地和保护环境”。结合1998抗洪救灾后重建家园的任务，朱镕基同志在1998年12月中央经济工作会议上指出：当前要把灾区移民建镇作为小城镇建设的突破口，切实搞好。进一步改革小城镇户籍管理制度，制定和完善促进小城镇发展的配套政策。经过多年的实践探索，2000年6月中共中央、国务院出台了改革开放以来第一个关于小城镇建设的专门文件，即《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。这一文件提出了4项基本原则，即尊重规律，循序渐进；因地制宜，科学规划；深化改革，创新机制；统筹兼顾，协调发展。文件强调城镇化水平的提高是一个渐进的过程。发展小城镇既要积极，又要稳妥。力争经过10年努力，将一部分基础较好的小城镇建设成为农村区域性经济文化中心，少数具备条件的要发展成为小城市。

　　这一文件要求充分运用市场机制搞好小城镇建设。各地要制定相应的优惠政策，吸引企业、个人及外商以多种方式参与小城镇基础设施投资、建设和经营，多渠道投资小城镇教育、文化、卫生等公共事业，走出一条在政府引导下主要依靠社会资金建设小城镇的路子。金融机构要拓宽服务领域，积极参与和支持小城镇建设。国家要在农村电网改造、公路、广播电视、通信等基础设施建设方面给予支持。地方各级政府要重点支持小城镇镇区道路、供排水、环境整治、信息网络等公用设施和公益事业建设。在小城镇建设用地方面，要求统一规划，集中用地，做到集约用地和保护耕地。小城镇建设用地要纳入省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）的土地利用总体规划和土地利用年度计划。

　　在改革小城镇户籍制度方面，从2000年起，凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇。对进镇落户的农民，根据本人意愿，可以保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让等。根据文件精神，全国共选择了100个基础条件较好、示范带动作用明显的建制镇进行经济综合开发的试点，引导乡镇企业合理集聚，完善农村市场体系，发展农业产业化经营和社会化服务体系，促进小城镇经济发展；对58个全国第二批小城镇建设示范镇，国家给予了一定的技术、政策和资金支持，加强了对小城镇建设和规划的指导。

　　三、关于增加农民收入，减轻农民负担的认识