第四节  改革开放以来政府经济职能的转变

　　1978年中共三中全会以后，随着改革开放的深入，逐渐形成了多种经济成分并存和市场机制发挥基础性调节作用的经济体制框架，因此政府的经济职能也就自觉或不自觉地相应地发生了转变。这种转变可以大致划分为两个阶段：第一阶段是从1979年到1991年，重心是消解旧的政府职能，即缩小政府管理经济的范围和权力。第二个阶段是从1992年至今，重心是创新，即建立与市场经济相适应的政府职能。

　　在第一阶段，单一公有制和计划经济条件下的政府原有经济职能主要是从两个方面逐渐消解的。

　　第一，放权让利，给公有制经济自己活动的空间；允许非公有制经济和“三资”企业存在和发展。这个方面以农村改革最为突出，成效也最大，从1979年开始推行农业生产经营责任制（“大包干”）到1983年取消人民公社，不过5年的时间。在城市，国营企业的改革推进虽然不快，但是从简政放权到推行“承包制”，也扩大了企业的经营自主权和对利润的分享。这种政府放松对公有制经济的控制和剩余索取，尤其是农村，应该说是调动了农民和企业的积极性，是80年代经济高速增长的动力之一。在公有制经济体制内改革的同时，政府还通过实行对外开放、鼓励城市待业人员自谋职业和农村专业户的发展，并对他们网开一面，让市场机制去调节。于是，在公有制外形成了一个极具活力的经济成分。

　　第二，逐步放松对整个经济的行政控制，退出部分领域让市场机制替代调节。在这个方面，政府的指导思想经历了从“计划经济为主，市场调节为辅”的主从结构，到“计划管理与市场调节相结合”的板块结构，再到“政府调控市场、市场引导企业”的上下结构，最后1989年又回到“计划经济与市场调节相结合”的含混提法。但是，上述指导思想毕竟反映出政府越来越多地将原来由自己直接管理的领域让度给市场调节。即使在1989年至1991年治理整顿期间，市场化仍在推进，如粮食流通体制的改革、证券市场的建设等。

　　这个时期政府经济职能的转变，最大特点是在“解放思想、实事求是”和坚持“四项基本原则”的路线下，“摸着石头过河”，改革和完善以公有制和计划经济为主体的经济体制。改革的动力主要来自政府对发展速度和效益的追求。

　　第二个阶段是从1992年至今。1992年的邓小平南方谈话和中共十四大确定了市场经济为中国的经济体制改革目标，并得到普遍认同。随后党和政府的改革措施即向着这个目标前进。政府经济职能的转变由80年代的“摸着石头过河”转为主动推进，并提出到20世纪末基本建立起市场经济体制的框架，到21世纪20年代，建立起比较成熟的市场经济体制。

　　这个阶段的政府经济职能改革，主要集中在两个方面，一是对国有经济实行彻底的调整和改革，攻克传统体制固守的最后一个堡垒。改革的历程是：90年代上半期强调转换经营机制和建立现代企业制度，1996年以后，则将建立现代企业制度与“抓大放小”、股份制改造结合起来，政府转让出部分国有经济，并使其退出部分领域。这个改革目前还没有完成。二是政府积极构建与市场经济相适应的管理体制。在1993年、1998年进行了两轮大规模的政府机构改革的同时，既加强了政府宏观管理职能建设，又加强了政府对企业行为和市场秩序的规范职能，还将新的社会保障体系建设纳入了政府的主要职责之一。进入21世纪以后，随着市场经济体制框架基本建立但是又很不完善，市场“失灵”和政府职能越位、缺位、错位，都导致政府职能转变成为经济和社会发展的关键环节。2002年9月，党的十六大政治报告将政府的功能定位概括为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，既是对政府经济职能的科学概括，也是对政府改革的基本要求。

　　政府对经济职能已经由1978年以前的全面直接的“统制型”（或称为“全能型”）转变为间接管理的“调控型”（或称为“效益型”）。但是这个转变还远没有完成。2006年3月，根据中共中央建议制订经全国人大通过的“十一五”规划就政府职能转变提出了如下要求和目标：“按照政企分开、政资分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开的原则，合理界定政府职责范围，加强各级政府的社会管理和公共服务职能。进一步推进行政审批制度改革，减少和规范行政审批。深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，提高行政效率，降低行政成本，实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化。合理划分中央与地方及地方各级政府间在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的权责。加快推进事业单位分类改革。”

　　第五节  几点历史启示