自2001年中国加入世界贸易组织以来，关于中国政府经济职能转变的研究成果越来越多，这些时贤新论自然是为了满足中国经济发展和改革走到今天所产生的需求。但是追根溯源，从更长一些的历史过程去回顾和看待这场正在进行的制度变迁，它只是中国50多年来所实行的政府主导型发展模式在新形势下的变革问题，而从中国共产党建立中华人民共和国以后所承担的领导责任和在经济发展中的作用来看，它又是一个如何提高执政能力、改善执政方式的问题。

　　首先需要说明，这里所说的中国政府，既不是现代政治理论概念中的狭义政府（相对于立法和司法机构而言的行政机构），也不是一般意义上的广义政府（相对于非政府组织而言的政权组织和体系，即包括行政、也包括立法和司法机构）；而是更为广泛的概念，它不仅包括广义的政府概念，还包括处于执政地位的中国共产党的组织和机构，因为这样谈论中国政府的经济职能，可能更接近实际，因为中国共产党是始终是新中国政府的实际领导者。

　　第一节  两种政府理念和中国传统文化的影响

　　一、世界现代化过程中的两种政府理念和两种政府类型

　　近代以来，在资本主义创造的工业文明基础上，关于政府的理念，产生了如下两大体系：一是为私有制和市场经济服务的所谓资本主义理念，即主权在民，政府是全体人民的，而不是个人或集团的私物。这个理念从西方启蒙运动的代表伏尔泰、孟德斯鸠、卢梭，到美国的独立宣言，直至林肯提出的“民有、民治、民享”，得到了很充分的阐发；最后传到中国，孙中山提出“天下为公”。布坎南将这种理念概括为立宪理论——国家是所有公民自由意志的体现。西方发达国家的政府就是按照这种理念组成和运行的。

　　第二个体系是马克思主义。马克思主义针对资本主义社会存在的因生产资料占有上的不平等所导致的不公平，以及政府维护这种基本制度的现象，提出了阶级斗争理论，认为政府实际上是一个阶级压迫另一个阶级的工具；无产阶级所建立的政府也是无产阶级专政。这种理念经过列宁和斯大林的实践以及理论完善，形成了社会主义国家的政府理论。

　　再从政府的经济职能来看，在前述的第一个体系中，又存在着两大流派。一是不主张政府干预或尽量少干预的有限政府理念，这个流派以亚当•斯密的“看不见的手”和“守夜人”理论为基础，从亚当•斯密开始，在1929年世界经济危机和罗斯福推行新政前，一直是主流。后来虽然凯恩斯的政府干预理论占了上风，成为主流，但是以哈耶克为代表的反击和20世纪 70年代以后西方经济出现“滞胀”，使得其重新成为显学，并有所发展。

　　二是主张政府应该干预经济的理论。这个理论以市场失灵和赶超战略为基础，从汉密尔顿、李斯特、亚当斯，到凯恩斯形成了比较完整的理论和政策，成为战后至60年代西方经济学的主流，直至今天的斯蒂格里茨， 仍然强调政府在经济发展中不可替代的作用：“政府的显著特征——拥有全体社会成员和强制力——使政府在纠正市场失灵方面具有某些明显优势。”他列举了政府在纠正市场失灵方面有四大优势：一、征税权；二、禁止权；三、处罚权；四、交易成本低：组织费用低、不存在搭便车、收集信息多、调节社会组织，避免逆向选择。

　　至于马克思主义关于政府经济职能的理论，在发展中也有变化。在马克思和恩格斯那里，未来社会主义社会政府的经济职能，是建立在生产的社会化、公有制和计划经济之上的，是资本主义生产方式已经不能容纳的社会化大生产的管理者。

　　到了列宁和斯大林时期，由于革命首先在经济落后的俄国取得胜利，无产阶级建立的政府所面临的国民经济，不仅不是资本主义所不能容纳的社会化生产，甚至还没有完成工业化。因此，列宁将无产阶级政府的主要经济职能定为千方百计实现工业化。针对第二国际的一些人提出的“我们还没有实现社会主义的客观的经济前提”、“俄国生产力还没有发展到足以实现社会主义的水平”，列宁不仅认为：“既然建设社会主义需要有一定的文化水平（虽然谁也说不出这个一定的‘文化水平’究竟怎样，因为这在各个西欧国家都是不同的），我们为什么不能首先用革命手段取得达到这个一定水平的前提，然后在工农政权和苏维埃制度的基础上追上别国的人民呢？” 甚至说：“如果德国革命仍然迟不‘诞生’（指不能借助于国际无产阶级的力量和发达国家的经济——笔者注），那么我们的任务就是要学习德国人的国家资本主义，用全力仿效国家资本主义，为了比彼得更快地促使野蛮的俄罗斯仿效西方主义，我们不惜采用独裁方式，在反对野蛮势力时，不拒绝使用野蛮的斗争手段。”

　　列宁逝世以后，斯大林所建立起来的社会主义模式中的政府经济职能，主要目的是为了实施其优先快速发展重工业的工业化战略。

　　列宁和斯大林的社会主义政府经济职能的理念，除了上述快速工业化目的外，另一个理论基石还是马克思的公有制和计划经济，其实二者是相辅相成的。列宁就说：“没有建筑在现代科学最新成就上的大资本主义技术，没有一个使千百万人在产品的生产和分配中最严格遵守统一标准的有计划的国家组织，社会主义就无从设想。” 

　　至于第一个理论体系中所担心的“政府失灵”问题，即今天我们所热烈讨论的政府干预经济的“负面效应”，在这里是不存在的。因为按照马克思列宁主义理论，无产阶级是最先进的阶级，其建立的政权极其官员无私利可言，并且社会主义是建立在生产社会化和公有制基础之上的，人们的利益是一致的，完全可以避免生产社会化与私有制矛盾所导致的西方国家的弊病；同时，生产的社会化和政府与人民的上下一致，使政府完全可以实行最有效的计划管理。因此20年代兰格提出的“市场社会主义”理论在很长时期并没有引起社会主义国家的重视。

　　苏联社会主义模式就是按照上述理念建立起来的，其政府经济职能也是众所周知的。后来的社会主义国家，基本上也是遵循这种理念来构建政府经济职能的。对于按照这种理念建立起来的，以公有制和计划经济为基础的政府，张丽曼从政府管理模式角度将其概括为“全能型政府”； 高萍则从经济职能角度，将其概括为“政府统制”型。 这里则吸取和沿用了这两个概念。

　　二、中国传统政治文化传承和影响

　　而从中国传统的政治和文化来看，它对近代以来的中国政府经济职能变革的影响是巨大的。近代以来中国政府在工业化中起着主导作用，是与1840年以前传统社会中政府的作用和由此形成的观念分不开的。

　　1840年以前的中国，是一个建立在农业文明高度发达基础上的封建社会。与尼罗何流域、两河流域、印度、爱琴海周围的农业文明发祥地相比，中国的农业文明不仅历史同样悠久，而且持续发展和保持了繁荣。直到1840年以工业文明为基础的西方列强打开中国大门以前，中国社会仍然按照自身的农业文明发展规律向前发展，这集中表现在以下三个方面：

　　（1）以传统农业为基础的社会经济高度发达，农业进入精耕细作阶段，农田的单位面积产量较高，农业的剩余可以养活大量人口，维持庞大的城市和国家机构；与农业高度发达相一致的是手工业、商业和金融业也很发达，尽管这种发达是建立在传统农业基础上的并受到农业周期性振荡的打击；与这种以传统农业文明高度发达相一致的，是经济体制表现出的高级形式，即土地可以作为商品自由买卖，地主经济和大量自耕农并存，租佃制和雇佣制的普遍存在，家庭财产继承在诸子间的相对平均；国家税制的相对统一和完善，政府承担了“治河”、“救灾”、“市政建设”等公共工程和社会事业。

　　（2）政治体制从管理效能和相互制约角度看，表现出较高级的形态。传统中国社会的政治体制经过夏商周以来三千余年的发展，就传统的农业文明社会而言，到清代已经相当完备。第一，形成了统一而庞大的政府行政管理体系。其特点是条块结合、分级管理，实行对皇帝负责的三权分立、互相制约(行政、监察、司法)。第二，形成了一整套官吏选拔、考评和调任制度。特别是科举制度，打破了贵族和官僚垄断政府机构位置，“白衣可致卿相”，使社会的优秀人材进入政府管理阶层。第三，军队国家化。

　　（3）形成了与经济发展水平和政治体制一体的主流政治观念。其主要内容为：第一，以农为本；第二，国家和社会置于个人和家庭之上；第三，追求“有序”和“和谐”，一是社会和家庭的有序，强调“三纲五常”；二是强调人与自然和自然规律保持和谐，“天人合一”、“天行有常”、“顺天知命”。

　　在上述基础上建立的政府机构极其官僚，不可能随着西方资本主义的入侵而迅速消失，相反，中国由于农业文明高度发达而导致的社会结构的“超稳定”性(包括政府的强大有力)和大国特点，对西方资本主义政治、文化的入侵和替代，却保持了强大的排斥力。这种排斥主要来自于建立在农业文明基础上的政府和统治阶级观念(任何上层建筑都必然要维护其赖以生存的经济基础)。因此，1840年以后，清政府在西方“船坚炮利”的教训下被迫推行工业化的时候，政府的主导目标却是“中学为体，西学为用”。 这种将工业化与民主化、市场化分开的观念和目标，并没有随着清王朝的覆灭而消失，它一直或多或少地延续到1978年改革开放以前。

　　第二节  新中国政府的建立及其经济背景