权力具有二重性，运用不当会造成权力腐败，党内权力也不例外。因此，必须加强对党内权力的有效制约和监督。对此，胡锦涛在十七届中央纪委三次全会上提出了深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的总体要求和主要任务，强调要“形成防治不正之风的长效机制”。这次全会公报也指出，“要加大改革和制度创新力度”，“积极探索监督关口前移的方式和途径”。改革和完善党代会制度，加强党代会对党内权力的有效监督，正是注重预防，注重制度建设，“拓展从源头上防治腐败”的根本举措。

　　一、监督定位：党代会是党内最高权力监督机关

　　(一)党代会的功能定位

　　党的代表大会由党在本地区范围内的党代表组成。党代表来自各个领域、部门和行业，是由各个选区的全体党员通过民主选举而产生的党员精英。因此，党代会能够最大限度地代表广大党员和各级党组织的利益和要求，充分发扬党内民主。

　　现行党章明确规定，党的全国代表大会是党的最高领导机关。从理论上来讲，作为党内民主制度的根本体现，党代会的最高领导地位主要体现在它是同级党组织中党的最高决策机关和最高监督机关的功能定位上。

　　党内权力按照功能定位可以划分为决策权、执行权和监督权。党的十七大报告明确提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。在同级党组织中，党代会作为党内最高决策机关，主要针对宏观而非微观的、全局而非局部的、长远而非短期的重大政策立法和重要干部人事问题行使决策权；党代会作为党内最高监督机关，既监督党内执行机构对重大决策的执行，也监督党内专门监督机构的监督工作。

　　(二)党代会功能定位的理论依据和历史考察

　　党代会功能定位的理论依据是马克思主义的党代会监督思想。按照马克思、恩格斯的建党思想和原则，党的代表大会既是党内权力的最高决策机构，也是党内权力的最高监督机构，马恩参与起草的《共产主义者同盟章程》中明确规定：“中央委员会的委员只有代表大会才能罢免”，“中央委员会向代表大会报告盟费的收支情况”。“中央委员会是全盟的执行机关。……由代表大会指定为中央委员会所在地的区部选举和补选；中央委员会只向代表大会报告工作。”列宁在十月革命胜利以后，从执政党建设的高度出发建立健全相关制度，提升党代会的监督质量，从操作层面进行了有益的实践探索。他提出党代会上不能光是炫耀成就、歌功颂德，而要善于自我批评和开展互相批评；在大会上，可以做观点不同的副报告，以表达不同的意见、不同的主张。通过讨论、辩论、表决，作出大多数人同意的决定等。同时，列宁还在党代会年会制的基础上开创了党代表会议年会制，有利于避免党内权力过度集中到中央委员会。

　　在中国共产党的历史上，党代会的功能定位经历了一个长期探索的过程。从党的第一个章程到六大党章都明确规定：党的各级代表大会是同级党组织的最高机关，党的各级委员会由同级党的代表大会选举产生，向它负责并报告工作。从历史情况来看，六大以前，基本做到了每年召开一次(届)党代会；年会制的贯彻一定程度上申明了党代会的最高地位，为发挥其最高领导作用提供了保障。由于战争等客观原因，中共七大直到六大结束17年以后才得以召开；在年会制难以贯彻的现实条件下，为充分发挥党代会的监督职能，七大党章规定党代会每三年召开一次，期间可举行党代表会议。1956年9月召开的党的八大虽然将党代表大会常任制写入了党章，但实际上后来也未能贯彻执行。改革开放以后，开始了党代会常任制的实践探索。从l988年开始，中央组织部先后在12个市县区进行了党代会常任制的试点工作；党的十五大提出：“要完善党的代表大会制度”；十六大报告中提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”。党的十七大报告明确提出：“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制”，并将这一规定写入党章。

　　(三)党代会对“两委”权力的监督

　　党代会对“两委”(党委与纪委，下同)权力的监督主要体现在：其一，通过党内选举，即通过“两委”成员及领导班子由党代会选举产生而对其进行有效制约监督。其二，通过审议述职报告对“两委”权力进行制约监督，在审议过程中，党代会对述职报告有质询权、监察权和否决权。其三，在“两委”之问产生权力摩擦和掣肘时，将问题提交党代会，由党代会进行协调和裁决。

　　党代会监督“两委”权力，符合权力监督的普遍法则。权力监督的实质是以权制权。“两委”都由党代会选举产生，受其领导，并对其负责。“两委”权力都来自党代会，它们之间是授权者与受权者的关系。因此，党代会对“两委”权力的监督是自上而下的监督，是授权者对受权者的监督，是最根本的监督，最符合权力监督的普遍法则。

　　党代会监督“两委”权力，是权利监督与权力监督的统一。党内民主与党内监督密切联系、相互依存。作为最根本的党内民主制度，党代会是将党员权利转化为党内权力的重要平台和桥梁。党代会监督“两委”权力，既有最广泛最具代表性的权利监督，又有最高监督机关行使职责的权力监督，是权利监督与权力监督的统一体。

　　党代会监督“两委”权力，有利于整合分散的监督个体。个体党员监督“两委”权力，属于自下而上的监督，必然是孤立、分散和无组织的，且具有监督成本高、风险大、效率低等不足。而通过党代会这一平台，可以将各分散无序的个体监督组织形成整体合力，并转化为强有力的组织监督，有利于通过一定制度规范形成监督体系。