“两个结合”视域下的人民代表大会制度

——以全国人大及其常委会为中心

　　［摘要］全国人大及其常委会走过了70年辉煌历程。人民代表大会制度是人类历史上的全新政治制度，具有先进政治理念、鲜明中国特色、深厚文化底蕴，其确立、运行、完善和发展是“两个结合”的典范。全国人大及其常委会70年的光辉历程，充分地展示了人民代表大会制度的正式确立和有效运行、显著特点和优势功效等。新时代新征程要坚定“四个自信”，坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，推动人大工作高质量发展，为推动中国式现代化建设做出积极贡献。　　

　　［关键词］宪法；一届全国人大一次会议；人民代表大会制度；制度自信　　

　　毛泽东积极倡导并开创“第一个结合”，于1938年10月14日在中国共产党第六届中央委员会扩大的第六次会议上的政治报告《论新阶段》中首次明确提出：“马克思主义必须和我国的具体特点相结合并通过一定的民族形式才能实现。马克思列宁主义的伟大力量，就在于它是和各个国家具体的革命实践相联系的。对于中国共产党说来，就是要学会把马克思列宁主义的理论应用于中国的具体的环境。”2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立一百周年大会上的讲话中首次正式提出“两个结合”，即“坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合”。这不仅使中国共产党的理论创新实现了三次历史性飞跃，而且在其指导下建立和完善了作为根本政治制度的人民代表大会制度。人民代表大会制度是人类历史上的全新政治制度，具有先进政治理念、鲜明中国特色、深厚文化底蕴，其确立、运行、完善和发展是“两个结合”的典范。在庆祝全国人民代表大会成立70周年之际，本文以“两个结合”为主线和方法论，分三个部分梳理人民代表大会制度在理论（指导思想）、制度、实践等方面的重大创新成果。

正式建立和运行人民代表大会制度

　　人民代表大会制度是在中国共产党领导下，以马克思主义中国化的第一次历史性飞跃——毛泽东思想为指导建立起来并开始运行的，它本身也是毛泽东思想的重要组成部分。在新中国成立前，毛泽东就已在《论联合政府》《论人民民主专政》等一系列论著中擘画了人民代表大会制度。一开始，中国是学习借鉴苏联苏维埃制度。“关于苏维埃，不管名词是否妥当，但苏维埃是工农代表会议，它与资产阶级的议会制度是有原则区别的。列宁说苏维埃政权不仅可以用于资本主义国家，而且可以用于殖民地国家。毛泽东同志发展了这种思想，把它发展成为中国的代表会议制。”在实践中，中国共产党对苏维埃制度进行了积极探索和创新，比如，一些基层苏维埃代表由差额选举产生；创建了审计监督制度等，审计委员会做了卓有成效的工作。这种创新一直延续下来。新中国成立后，中国共产党努力把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，确立了包括政治制度在内的一系列国家制度。

　　（一）毛泽东领导并主持起草1954年宪法

　　毛泽东作为宪法起草委员会主席，十分重视宪法起草工作，还专门带领宪法起草小组在杭州集中精力做好这件大事。毛泽东就宪法发表了一系列重要论述，概括起来主要有以下几个方面。

　　第一，宪法是总章程，是根本大法。“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”宪法是立国安邦的大法。

　　第二，人民民主的原则和社会主义原则。用宪法这样一个根本大法的形式把这两个原则固定下来，“使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性”；“人民民主，这就是无产阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。人民民主的原则贯串在我们整个宪法中”。这就是人民的宪法。

　　第三，我国宪法是社会主义类型的宪法。它“总结了我国的革命经验和建设经验，同时它也是本国经验和国际经验的结合”，不同于资产阶级类型宪法，“我们的宪法，就是比他们（指英国、法国、美国——引者注）革命时期的宪法也进步得多。我们优越于他们”。它还不是完全社会主义的宪法，是一个过渡时期的宪法。“我们现在要团结全国人民，要团结一切可以团结和应当团结的力量，为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。这个宪法就是为这个目的而写的”。这充分体现了宪法自信和自觉。

　　第四，坚持实事求是，从实际出发。作为“过渡时期的宪法”，所规定的各种办法，“大部分是过渡性质的。人民的权利，如劳动权、受教育权等，是逐步保证，不能一下子保证”。“人民的权利和义务，也有过渡时期的特点”。比如公民权利的物质保证，将来生产发展了，比现在一定扩大。

　　第五，采取领导机关的意见和广大群众的意见相结合。“这就是领导和群众相结合，领导和广大积极分子相结合的方法”，强调一切重要的立法都要采用这个方法。1954年宪法就是组织动员人民广泛参与制定的。

　　第六，“搞宪法是搞科学”。宪法里写什么不写什么，应当怎样写，要合理、科学，要坚持科学的态度。宪法起草、制定是慎重的，严谨细致的。就在一届全国人大一次会议开幕的前一天（即1954年9月14日），毛泽东还专门主持召开中央人民政府委员会临时会议，针对代表们提出的意见，对宪法草案作了两处修改。

　　（二）一届全国人大一次会议行使制宪权

　　制宪权是一个国家最重要的一项权力。“立宪和修宪在任何一个国家都是最为重要的政治活动和立法活动”。严格来说，全国人大行使制宪权是指全国人大制定宪法的权力，也就是一届全国人大一次会议审议通过的1954年宪法。毛泽东在开幕词中指出：这次会议“负有重大的任务”，其中第一项就是“制定宪法”。此后的宪法文本上均明确规定，全国人大的第一项职权即“修改宪法”。不论是制定宪法的权力，还是修改宪法的权力，都仅属于全国人大。因此，制宪权（或修宪权）是高于包括立法权在内的其他国家权力的。这实际上表征着全国人大是最高国家权力机关。

　　1954年宪法包括：序言，第一章总纲，第二章国家机构，第三章公民的基本权利和义务，第四章国旗、国徽、首都，共106条。它是在总结《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）和新中国成立5年来国家机关工作经验的基础上，进一步确认了新生人民政权的正当性，对国家制度——人民民主制度作了更为完备的规定，规定实行民主集中制，确认适合我国国情、便于人民行使国家权力的人民代表大会制度。

　　关于人民代表大会制度的定位，刘少奇在关于宪法草案的报告中指出，我们国家的政治制度是人民代表大会制度，采用这种政治制度，是同我们国家的根本性质相联系的。“人民代表大会制既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定。”从此，“人民代表大会制度是我国的根本政治制度”这一经典表述沿用至今。

　　（三）实行民族区域自治制度

　　在总结《共同纲领》和民族区域自治实施纲要等的实践经验基础上，1954年宪法对民族区域自治以及各少数民族的政治、经济和文化建设作了规定，明确自治机关（自治区、自治州和自治县三级）及“依照宪法和法律规定的权限行使自治权”。就是说，在处理中央和地方关系方面，我国采取单一制国家体制，创制性地实行民族区域自治制度，保障各少数民族的自治权利。这是经过反复比较和权衡后做出的伟大创造，“在中国适宜于实行民族区域自治，而不宜于建立也无法建立民族共和国”，“这样的制度是史无前例的创举”。这是属于中国的制度，与1922年苏联采取的多民族的联邦制相比，具有根本区别和显著优势。正如毛泽东指出的：“国家的统一，人民的团结，国内各民族的团结，这是我们的事业必定要胜利的基本保证。”

　　（四）一届全国人大一次会议的“开法”

　　一届全国人大一次会议是全国人大实际运行的开始，标志着全国人大会议制度在继承完善中华苏维埃全国代表大会、“三三制”参议会、华北临时人民代表大会、中国人民政治协商会议第一届全体会议等的会议制度基础上初步建立起来了，主要有：召开预备会议；通过会议议程；设会议主席团并明确任务；举行开幕式并致开幕词；安排大会发言；会议通过无记名方式投票办法，明确表决方式；开展提案及其审查工作，举行闭幕式等。

　　这当中，有两点值得特别关注。一是这次会议议程实现了毛泽东关于采取民主集中制、由各级人大确定大政方针并选举政府这一伟大构想，沿袭成为全国人大会议（尤其是换届会议）的基本议程。二是会议通过的宪法和全国人大组织法，对全国人大会议制度作了原则规定。因此，这次会议的成果是开创性的、标志性的，也是全面的，而全国人大会议制度的建立和实行，为人大进一步行使职权提供了制度和程序保障。

　　一届全国人大一次会议制定宪法，标志着新中国成立后制宪会议的召开，标志着人民代表大会制度在全国范围内正式建立并运行起来。人民代表大会制度、民族区域自治制度等社会主义制度全面确立，实现了为新中国“铲地基”“起房子”的现代国家制度目标，“保证我们的国家能够有效地动员和集中全国人民的力量来建设社会主义社会”。

　　至1976年10月，人民代表大会制度经历曲折发展时期。1976年10月后全国人大工作逐渐恢复。1978年3月，五届全国人大一次会议修改1975年宪法，恢复1954年宪法的基本原则，重新确定全国人大为最高国家权力机关等。这表明人民代表大会制度已扎根中国土壤、深入民心，并逐步走上正轨。

坚持和完善人民代表大会制度　　

　　1978年12月召开的中共十一届三中全会是划时代的，开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期。邓小平明确提出：“把马克思主义的普遍真理同我国的具体实际结合起来，走自己的道路，建设有中国特色的社会主义”。我们党“形成中国特色社会主义理论体系，实现了马克思主义中国化新的飞跃”。以此为指导，在中共中央坚强领导下，全国人大及其常委会依法行使职权，开展工作，人民代表大会制度建设和人大工作进入新发展阶段。

　　（一）“新的宪法要给人面貌一新的感觉”

　　邓小平亲自指导宪法修改工作，同意以1954年宪法为基础进行全面修改，就宪法理念原则和文本结构等方面提出明确意见。

　　第一，明确修改工作的指导思想。“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治，要改善人民代表大会制度，等等。”

　　第二，体现新时期中国共产党的路线、方针、政策。“中国要搞社会主义，坚持社会主义，宪法中要肯定这一点。要建设一个高度民主、高度文明的现代化的社会主义国家。四个现代化，特别是高度民主、高度文明，过去没有反映到宪法里，这次要反映进去”。邓小平强调：“宪法序言里要提马列主义、毛泽东思想，条文里不提”。后来，邓小平明确指出：“我们在改革开放初期就提出‘四个坚持’。没有这‘四个坚持’，特别是党的领导，什么事情也搞不好，会出问题。”坚持四项基本原则，核心是坚持党的领导。

　　第三，更新宪法理念。“同意把‘权利与义务’放在‘国家机构’前面的意见”。这在实质上是充分彰显国家一切权力属于人民的理念，体现人民主体地位和人民当家作主的核心内容。

　　第四，完善国家机构设置。1981年3月18日，在谈到宪法修改问题时，邓小平表示：“还是要恢复设立国家主席的职位。中国是个大国，设国家主席，对国家有利”。1982年2月20日，邓小平出席中共中央政治局会议，在会上主张设立国家主席。23日，他再次强调“如果国家需要就设立，不能从对某一个人的考虑来确立我们国家的体制”。他还主张设立中央军事委员会，并亲自起草了相关条文。

　　（二）1982年宪法的主要内容

　　1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过《中华人民共和国宪法》（即1982年宪法）。它继承和发展了1954年宪法的基本原则，明确了坚持四项基本原则，规定今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设，重新规定了我国的根本制度、公民的基本权利和义务、国家机构等。

　　第一，关于国家性质（即国体）。1982年宪法在总纲中开宗明义规定，中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中国的根本制度。

　　第二，关于公民的基本权利和义务。1982年宪法，一是恢复了1954年宪法关于公民在法律面前一律平等的规定，充实和细化其他权利自由。二是规定年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。三是增加了公民的人格尊严不受侵犯的规定。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。四是规定国家相应的基本政策和措施，保障公民权利自由的实现。这些是宪法的重要内容，“宪法是每个公民享有权利、履行义务的根本保证”。

　　第三，关于人民代表大会制度。1982年宪法，一是规定国家的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。二是规定国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。三是规定由人民代表大会统一行使国家权力。明确划分国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权，各国家机关依法行使职权。四是规定全国人民代表大会及其常委会行使国家立法权。五是规定县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。为人民代表大会组织制度的发展提供宪法依据。此外，还首次明确了居民委员会、村民委员会等基层群众性自治组织的宪法地位和作用。

　　第四，关于民族区域自治制度。1982年宪法不但恢复了1954年宪法中一些重要的原则，而且根据国家情况的变化增加了新的内容，“体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的民主权利的精神”。

　　1982年宪法通过后，根据我国改革开放和社会主义现代化建设需要，1988年3月，七届全国人大一次会议通过宪法修正案，这是我国首次采用这种形式修改宪法并延续下来。截至2004年3月，全国人大先后四次修改宪法的个别条款和部分内容，通过宪法修正案31条。其中，1993年宪法修正案规定建设有中国特色社会主义的理论、国家实行社会主义市场经济。1999年宪法修正案将邓小平理论载入宪法；增加规定依法治国、建设社会主义法治国家。2004年宪法修正案，增加规定“三个代表”重要思想、国家尊重和保障人权、公民的合法的私有财产不受侵犯等。这是新中国宪法首次载入“人权”概念，体现了党和政府尊重保障人权的理念，使宪法关于公民基本权利自由的规定更为完整、全面。

　　总之，中国特色社会主义政治发展道路的“核心思想、主体内容、基本要求，都在宪法中得到了确认和体现”。1982年宪法是一部有中国特色、适应新的历史时期社会主义现代化建设需要的、长期稳定的根本大法。它及其四个修正案的颁行，为中国特色社会主义的开创、坚持和发展提供了坚实的宪法保障。

　　（三）关于人民代表大会制度的新定性和定位

　　第一，保障人民民主，必须加强法制。邓小平明确提出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色”。这是新时期以来党和国家坚定不移的重大方针，必须使民主制度化、法律化，使其具有稳定性、连续性和权威性。

　　第二，坚持实行人民代表大会制度。邓小平指出：“我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套”。“在政治体制改革方面有一点可以肯定，就是我们要坚持实行人民代表大会的制度，而不是美国式的三权鼎立制度。”

　　第三，实行全国人民代表大会一院制。“中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”我们的社会主义制度有集中力量办大事的显著优势。

　　第四，建设社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度。江泽民提出：“坚持和完善人民代表大会制度是政治体制改革的一个重要内容”。“人民代表大会应该成为联系群众、反映民意、解决矛盾的主要民主渠道。”这是首次明确提出坚持和完善人民代表大会制度。他指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”，首次提出并阐述了三者的有机统一。

　　第五，人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式。胡锦涛首次提出：“在我国实行人民代表大会制度，是我们党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造”，强调“人民代表大会制度是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家作主的根本政治制度，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式，同国家和人民命运息息相关”；“是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国社会主义政治文明的重要制度载体”。坚持和完善这一根本政治制度，就是要“更好把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国统一于社会主义民主政治建设实践，统一于社会主义现代化建设全过程，推动人民代表大会制度与时俱进”。这就进一步阐述了三者有机统一的内涵和实践要求。

　　（四）中国特色的社会主义法律体系如期形成

　　中共十一届三中全会明确提出，全国人大及其常委会应当把立法工作摆到重要议程上来，此后，我国立法活动全面恢复并迅速展开。全国人大及其常委会根据宪法，陆续制定和修改经济、政治、社会等方面一大批重要法律。特别是选举法、全国人民代表大会组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（以下简称地方组织法）、民族区域自治法、代表法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、立法法、监督法、预算法、审计法，以及全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则等法律的颁布实施，细化并落实了宪法规定和原则精神，细化了公民的权利自由，健全了国家机构的设置、组织、职权行使的程序，全面建立人大选举任免、代表、重大事项决定、立法、监督等制度。这既是全国人大及其常委会依法行使职权的重要成果，也为全国人大及其常委会行使职权和开展工作提供了法治保障。

　　2011年3月，全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议上宣布：“由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑，具有重大的现实意义和深远的历史意义。”这是中国特色社会主义制度逐步走向成熟的重要标志。中国特色社会主义法律体系是以宪法和法律的形式确立了一系列制度，包括：国家的根本制度和根本任务，中国共产党的领导和指导思想，工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，人民代表大会制度的政体，国家一切权力属于人民、公民依法享有广泛的权利和自由，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众组织制度，公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度和按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，等等。这对推动中国特色社会主义制度的形成、促进我国社会主义现代化事业的发展发挥了重大的作用。

坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度

　　2013年召开的中共十八届三中全会，“也是划时代的，开启了新时代全面深化改革、系统整体设计推进改革新征程，开创了我国改革开放全新局面”。以习近平同志为核心的党中央坚持“两个结合”，创立了习近平新时代中国特色社会主义思想。全国人大及其常委会以此为指导，在中共中央坚强领导下，坚持走中国特色社会主义政治发展道路和法治道路，依法履行职责，不断发展全过程人民民主，推动人民代表大会制度建设和人大工作取得历史性成就，“人民代表大会制度更加成熟、更加定型”，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供了更加坚实的根本政治制度保障。

　　（一）通过第五个宪法修正案，维护宪法权威和尊严

　　习近平总书记强调：“宪法是国家根本法，是国家各种制度和法律法规的总依据”；“是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力”；“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。

　　第一，中共中央全会首次专题研究修宪问题。习近平总书记亲自部署和领导修宪工作，主持召开座谈会。2017年12月，习近平总书记在中共中央召开的党外人士座谈会上强调：“修改宪法，是事关全局的重大政治活动和重大立法活动，必须在中共中央集中统一领导下进行”，“宪法修改，既要顺应党和人民事业发展要求，又要遵循宪法法律发展规律”。2018年1月，中共十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。

　　第二，确认和体现重大创新成果。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，共21条，从宪法上对人民代表大会制度做出新规定和新表达。一是将科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想载入宪法，确立其在国家政治和社会生活中的指导地位；增写“贯彻新发展理念”。二是增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，强化中国共产党总揽全局、协调各方的核心地位，是中国特色社会主义制度的最大优势，是社会主义法治最根本的保证。三是增加“国家倡导社会主义核心价值观”的内容，明确当代中国精神。四是完善依法治国和宪法实施举措。把“健全社会主义法制”改为“健全社会主义法治”；确认宪法宣誓制度等。五是修改国家主席任职方面的有关规定，加强和完善国家领导体制。六是增加设区的市制定地方性法规的规定，完善立法体制。七是深化巩固国家监察体制改革成果，增加“监察委员会”一节。这确立了监察委员会的宪法地位，健全国家机构设置，从“一府两院”变成了“一府一委两院”。这是我国重大政治体制改革，是国家政权组织形式的一个重大变化，是新时代人民代表大会制度创新发展的重要体现。

　　第三，全面贯彻实施宪法。党和国家把全面贯彻实施宪法作为全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作来抓，开展一系列开创性工作，维护宪法权威和尊严。一是强化全国人大及其常委会的宪法实施和监督职能作用。这主要有：首次提出“通过完备的法律推动宪法实施”，这是根据我国宪法及其实施的重要特点而做出的一个重大论断，进一步明确了全国人大及其常委会的立法职能；“用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施”，这是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求。二是建立宪法实施和监督工作情况报告制度。2020年12月，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确提出：“全国人大及其常委会要切实担负起宪法监督职责，加强宪法实施和监督，并将其作为全国人大常委会年度工作报告的重要事项。”这是一个重大的制度创新。在实践中，全国人大常委会工作报告已专门有一部分报告宪法实施和监督的内容，现已成为常委会工作报告中固定板块内容。三是设立国家宪法日制度并依法开展活动。习近平总书记先后四次在国家宪法日到来之际，做出重要指示。截至2023年底，全国人大常委会办公厅会同有关方面连续10年开展国家宪法日活动，在全社会弘扬宪法精神、增强宪法自信。四是行使宪法和香港特别行政区基本法赋予的权力，做出关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定，制定香港特别行政区维护国家安全法，做出关于香港特别行政区行政长官普选问题的决定，修订香港特别行政区基本法附件一和附件二等，捍卫宪法和基本法权威。五是制定国歌法，修改国旗法、国徽法，完善国家象征和标志的法律制度。六是制定国家勋章和国家荣誉称号法，并做出三个相关决定。七是制定英雄烈士保护法、爱国主义教育法等，体现社会主义核心价值观。八是深化和拓展合宪性审查等宪法工作。2023年3月，十四届全国人大一次会议对立法法做出重要修改，明确规定在法律草案起草、审议中和开展备案审查工作中进行合宪性审查和合宪性涉宪性问题研究的相关要求；在全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定中也做出相关规定，目的是确保每一个立法环节都把好宪法关，确保每一部法律都符合宪法规定、原则和精神。现在，对所有提请审议的法律案都进行合宪性研究和审查。

　　总之，新时代我国宪法理论和实践创新成果非常丰富，宪法日益深入人心。

　　（二）习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想

　　2024年9月，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的讲话坚持“两个结合”，深刻把握社会主义民主政治发展规律，系统总结加强社会主义民主政治建设的实践经验，持续推进人民代表大会制度理论和实践创新，首次使用了“党关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想”这个提法或范畴，丰富和发展了这一重要思想。该重要思想是由一系列重大论断或命题、核心内容、实践要求组成的。

　　第一，关于人民代表大会制度的几个重大创新论断。一是全新政治制度和伟大创造。“人民代表大会制度是中国共产党领导中国人民艰辛探索长期奋斗的成果，是从中国土壤中生长起来的全新政治制度，是人类政治制度史上的伟大创造。”二是“三者有机统一”的根本政治制度安排。习近平总书记首次明确提出：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。”三是“实现我国全过程人民民主的重要制度载体”。这是习近平总书记首次在中央人大工作会议上的讲话中提出并做出系统阐述，在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的讲话中予以重申和强调。这个全新的重大论断进一步阐明了根本政治制度在发展全过程人民民主中的地位和作用，突显了人民代表大会及其常委会的职责使命。四是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度。这是把根本政治制度同全面深化改革的总目标联系起来。习近平总书记首次明确提出：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度”。五是“五个显著政治优势”。这是习近平总书记在中央人大工作会议上的讲话中“三个有效保证”基础上提出来的，即“人民代表大会制度具有坚持中国共产党领导、保证党领导人民依法有效治理国家的显著优势”；“人民代表大会制度具有践行全过程人民民主、保障人民当家作主的显著优势”；“人民代表大会制度具有贯彻民主集中制、保证国家政治生活既充满活力又安定有序的显著优势”；“人民代表大会制度具有保障全面依法治国、实现国家各方面工作法治化的显著优势”；“人民代表大会制度具有维护国家统一、保障国家长治久安的显著优势”。这进一步精辟概括了人民代表大会制度的重要作用和独特优势。

　　第二，关于“八个必须坚持”。这是这一重要思想的核心内容，包括：“必须坚持中国共产党领导，必须坚持用制度体系保障人民当家作主，必须坚持全面依法治国，必须坚持民主集中制，必须坚持走中国特色社会主义政治发展道路，必须坚持推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持充分发挥人大代表作用，必须坚持按照‘四个机关’要求加强各级人大建设”。这是习近平总书记在中央人大工作会议上的讲话中“六个必须坚持”基础上提出来的，进一步“阐释了人民代表大会制度建设和人大工作的大方向、大原则、大道理”。

　　第三，关于“四个充分发挥”的工作要求。这包括：“充分发挥人大保证全面有效实施宪法法律的重要作用”；“充分发挥人大在立法工作中的主导作用”；“充分发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要作用”；“充分发挥人大在密切同人民群众联系中的带头作用”。

　　这一重要思想是中国共产党关于社会主义民主建设、人民代表大会制度理论的集大成和最新概括，为新时代推动人大工作高质量发展提供了根本遵循。

　　（三）关于加强和改进民族工作的重要思想

　　中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央既一脉相承又与时俱进贯彻党的民族理论和民族政策，进一步拓展中国特色解决民族问题的正确道路，形成了习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想，开辟了马克思主义民族理论中国化时代化新境界，是新时代党和国家民族工作的根本遵循。

　　在2018年宪法修正案中，宪法序言和总纲中均增加了“和谐”，这“有利于铸牢中华民族共同体意识”。2022年3月，修改后的地方组织法充实了“铸牢中华民族共同体意识”等内容，将“保障少数民族的权利”改为“保障少数民族的合法权利和利益”，将“尊重少数民族的风俗习惯”改为“保障少数民族保持或者改革自己的风俗习惯的自由”。

　　（四）健全党全面领导人大的制度体系

　　第一，坚持党的全面领导。既将坚持党的领导入法，如制定对外关系法，修改全国人民代表大会组织法、选举法和地方组织法等法律时都对此作了明确规定；又将党的创新理论成果入法，如2023年修改立法法，对此作了进一步明确规定；修改全国人大常委会组成人员守则，明确坚持党的领导、坚持党和国家的指导思想，规定常委会组成人员应当坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，依照宪法和法律规定履行职责、开展工作；关于完善和加强备案审查制度的决定中对备案审查工作的指导思想、原则和目标作出明确规定：明确必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻习近平法治思想，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一等。

　　第二，健全坚持党的领导的制度安排。自2015年开始，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取全国人大常委会党组工作汇报；通过中国共产党的政治报告和中共中央全会文件部署同人大直接相关的任务，中共中央多次研究人大工作重要事项，特别是首次召开中央人大工作会议，专门出台有关人大建设和工作的重要指导性文件等。同时，全国人大常委会党组及时将人大工作中的重大问题、重要事项、重要情况向党中央请示报告,发挥党把方向、管大局、保落实的领导作用。

　　（五）健全人民当家作主制度体系

　　我国已经“形成了全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建了多样、畅通、有序的民主渠道”。这个制度体系包括：人民代表大会制度这个根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等基本政治制度，以及选举制度、国家机构组织制度、立法制度、监督制度、特别行政区制度等重要政治制度，为坚持和发展全过程人民民主提供制度保障，实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一。

　　第一，提高立法质量和效率，不断完善法律规范体系。一是健全立法体制和机制。2015年、2023年两次修改立法法，健全立法体制机制，明确立法决策和改革决策相衔接，完善授权立法制度。二是大幅扩大立法主体范围。明确国家监察委员会有权制定监察法规；赋予所有设区的市行使地方立法主体资格，目前我国享有地方立法权的主体共354个，包括31个省（区、市），289个设区的市，30个自治州以及4个不设区的地级市。三是加强重点领域立法。加快国家政治、经济、文化、社会、生态文明建设等领域立法步伐，制定民法典、外商投资法、国家安全法等，修改选举法、环境保护法、国防法等法律。四是建立并实行基层立法联系点制度。2015年以来，全国人大常委会法工委先后设立45个基层立法联系点，覆盖全国31个省（区、市），带动省、市两级人大设立基层立法联系点7300多个，畅通了基层群众参与国家立法的民主渠道。这是新时代实行民主立法、发展全过程人民民主的生动实践，成为中国一张亮丽的名片。全国人大及其常委会深入推进科学立法、民主立法、依法立法，立法成效显著，从中共十八大至2024年9月，通过宪法修正案1件，制定法律81部，修改法律260部次，作出法律解释10件，通过有关法律问题和重大问题的决定114件次，现行有效的法律303部，进一步完善和发展了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，为全面建设社会主义现代化国家提供了法律保障。

　　第二，民主选举是人民当家作主的直接体现，是人民代表大会制度的组织基础和逻辑起点。各级人大都由民主选举产生，人大代表选举实行普遍、平等、差额、无记名投票、直接选举和间接选举相结合等原则，保证和实现人民依法行使选举权利。一是我国人民依法享有选举权和被选举权。2977名十四届全国人大代表中，少数民族代表442名，占代表总数的14.85%，全国55个少数民族都有十四届全国人大代表。与十三届全国人大代表相比，妇女代表790名，占代表总数的26.54%，提高了1.64个百分点；一线工人、农民代表497名（其中有56名农民工代表），占代表总数的16.69%，提高了0.99个百分点；专业技术人员代表634名，占代表总数的21.30%，提高了0.73个百分点；党政领导干部代表969名，占代表总数的32.55%，降低了1.38个百分点。这“三升一降”进一步体现了人大代表的广泛性。二是实行直接选举和间接选举相结合的原则和制度，具有鲜明中国特色。最近的一次县乡两级人大换届选举涉及10.64亿选民，是全过程人民民主最生动的实践，是世界上规模最大的基层民主选举。改革开放以来，我国共依法进行12次乡级、11次县级人大代表直接选举，选民参选率一直保持在90%左右；9次设区的市、自治州及以上人大代表间接选举，顺利完成各级人大的历次换届，产生各级国家机关，为社会主义现代化建设提供了坚实组织基础和制度保证。

　　第三，依法加强政权建设。一是全国人民代表大会组织法实施近30年后，首次全面修改；先后两次修改地方组织法，全面加强人大组织制度和工作制度建设，特别是健全县乡人大会议、工作、组织等方面制度。二是在国务院组织法实施32年后，首次予以修改完善；全国人大先后就国务院机构改革作出三个决定，推动构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。三是作出关于开展国家监察体制改革试点工作、在全国各地推开试点工作的决定，制定监察法和监察官法；作出多个涉及机构改革、职责调整的决定，推动国家机构改革完善。

　　第四，加强人大代表工作能力建设。“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于深深植根于人民之中”。充分发挥人大代表作用，做到民有所呼、我有所应，是人民当家作主的重要体现，是人民代表大会制度的必然要求，是做好人大工作的重要基础。一是全国人大常委会修改选举法和代表法等法律，制定关于加强和改进全国人大代表工作的35条具体措施，设立代表工作委员会，健全代表工作机制，支持和保障代表依法履职。二是完善办理代表建议工作的制度和机制，采取一系列新举措，不断提升代表建议办理工作水平。三是健全“双联系”（即常委会联系代表、代表联系人民群众）制度，拓展联系的方式和内容，通过代表集中视察、专题调研、代表小组和代表联络站活动、接待群众、向选民或原选举单位述职等方式，倾听和反映群众的意愿呼声，发挥代表来自人民、扎根人民的特点优势。四是建立健全与列席常委会会议代表座谈机制，扩大代表对常委会和专门委员会工作的参与，增加每次列席常委会会议的代表人数。

结语

　　全国人民代表大会、宪法、人民代表大会制度，这三者之间存在着极为紧密的联系。概而言之，全国人民代表大会是最高国家权力机关，是唯一有权制定和修改宪法的机关。宪法是人民代表大会制度的最高表达形式。“坚持依宪治国、依宪执政，就包括坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。”70年来，在中共中央坚强领导下，全国人大及其常委会制定或修改宪法，制定法律（法令），是国家制度（人民代表大会制度）的主要供给者，又是该制度的积极践行者，依法履行宪法实施和监督职责，还选举产生国家机构领导人员、审查批准十四个五年计划（规划），审议批准常委会和“一府两院”工作报告等，将党的主张转化成国家意志、人民行动，为中国共产党领导人民“创造经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹提供了重要制度保障”，为推动党和国家事业兴旺发达、长治久安发挥了重要作用。

　　人民代表大会制度的建立和完善是“两个结合”的典范。毛泽东提出把马克思列宁主义基本原理同中国具体实际进行“第二次结合”，强调要“以苏为鉴”，对适合中国国情的社会主义革命和建设的正确道路进行艰辛探索，确立社会主义制度。习近平总书记深刻指出：“把马克思主义基本原理同中国具体实际、同中华优秀传统文化相结合是必由之路。这是我们在探索中国特色社会主义道路中得出的规律性认识”，“‘两个结合’是我们取得成功的最大法宝”。“我们党开创的人民代表大会制度、政治协商制度，与中华文明的民本思想，天下共治理念，‘共和’、‘商量’的施政传统，‘兼容并包、求同存异’的政治智慧都有深刻关联”。这从理论上阐明了人民代表大会制度之所以符合中国国情和实际、具有中国特色和气派的根本原因。也正因为如此，中国实现了从学习借鉴苏维埃制度到创立人民代表大会制度的伟大跨越，为人类政治文明发展提供了中国智慧、中国方案，是“两个结合”的生动写照。

　　新时代人民代表大会制度建设和人大工作取得历史性成就，发生历史性变革，根本在于以习近平同志为核心的党中央的坚强领导，根本在于习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的科学指引。这本身是国家根本政治制度和理论的运行、实践，其结果又是对这一制度和理论的进一步发展、完善，推动人民代表大会制度更加成熟、更加定型，成为新时代根本政治制度的一个里程碑和新境界。这需要加强宣传研究阐释，讲好中国人大故事、中国民主故事。

　　中共二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，提出进一步全面深化改革的总目标，并首次明确提出：“坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度。”习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的讲话中强调，要“进一步坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，在新时代新征程坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度”。这是我国根本政治制度已经更加成熟更加定型的必然逻辑，是对全国人大及其常委会提出的新的更高要求，充分发挥人民代表大会制度作为实现全过程人民民主的重要制度载体和支撑国家治理体系、治理能力的根本政治制度作用，将其显著政治优势更好转化为治理效能，为实现新时代新征程党和人民的奋斗目标提供坚实制度保障。

　　［作者简介］万其刚，法学博士，一级巡视员，全国人大图书馆。

　　本文发表在《当代中国史研究》2024年第6期，注释从略，引用请参考原文。