（二）信访与人治、法治的辨别分析

　　一种较为普遍的看法认为，信访制度是一种人治色彩很重的制度设计，常以领导批示代替法律规范，体现了权大于法的人治特征，因而与现代法治社会格格不入。在肯定信访制度的重要性的同时，必须厘清一个观点：信访是否就是人治，肯定信访的合理性是否就是否定法治。

　　建设现代法治国家是我们的目标，但法律并非是全能的，法治本身是有缺陷和局限性的。法律对社会关系的调整范围有其局限和常常落后于生活，由此决定了许多纠纷和冲突无法适用现行法律来调整外，既是是在司法制度相对完善的情况下，错误的判决的产生也难以避免。美国的司法制度被公认为是法制完善的代表，但仍未能杜绝“辛普森案件”的出现。法治的局限性也给信访制度留下了生存的空间。社会转型期社会矛盾的多样性和复杂性非司法制度一种制度所能解决，信访制度实际上已成为社会变革时期弥补司法制度不足的一种救济制度。更重要的是，法制高昂的成本使弱势群体无法承担而转而投向信访。[28]事实上，无论什么样的制度安排，都不可能把所有的社会冲突解决的干干净净。所以，任何一个社会都会在主体制度之外产生一些社会冲突的“余量”：而狭义的信访制度正是为了解决这些“余量”而安排的一种行政救济制度。[29]

　　实际上，法治和人治本无高低贵贱之分，法治优于人治的地方在于它稳定、安全、可预期和可算度，但它不排斥在一定范围内对人性的依赖、发挥和张扬。法制或法治是人类制度文明中对传统人治的代替并视之为伟大的进步，这一点自然无庸置疑，但是，法治是否意味着和人治的绝对对立以及否弃和忽视人的因素呢？费孝通指出“普通常有以‘人治’和‘法治’相对称。而且认为西洋是法治的社会，我们是‘人治’的社会。其实这个对称的说法并不是很清楚的。法治的意思并不是说法律本身能统治，能维持社会秩序，而是说社会上人和人的关系是根据法律来维持的。法律还是靠权力来支持，还得靠人来执行，法治其实是‘人依法而治’，并非没有人的因素。[30]实际上，法治的社会控制要比从前社会治理更为重视和依赖人的因素，欠缺一个成熟的法律职业共同体，则法治的目的和运作必将受到损害。[31]

　　英国学者拉兹指出，从绝对意义上讲，“法治本质上是一种否定性价值。”[32]仅仅依靠法律或者把法律神化，这不仅是法律所不能承受之重，或许也会和曾经暴虐的人治一样带来灾祸。“虽然法治的逐步实现可能为人们带来巨大的好处，但是它不可能包罗所有的社会领域，也不能够解决所有的社会问题。对于一个公正的社会来说，法治只是其必要条件而非充分条件。”[33]在由传统社会向法治社会过渡的中国，迟到的追赶使中国的政治家和知识分子颇感焦虑和急躁，因此法治几乎被片面化或者推崇为一种新宗教。但是，在“没有别的东西而只有法律和严格执行正当程序的地方”——这不是天堂而是地狱。[34]对人性的警惕使我们发明了民主、宪法和分权制度，而在法制之下对人性的重新审视和谨慎乐观并为之释放热情留有空间，或许会使我们的生活增添人性的温暖，这也是信访制度，给我们的启发。

　　鸦片战争后，中国走上效法西方的道路，曾对“以西法救中国”寄以厚望的梁启超来痛心地指出过诸多西方之花在中国结出的恶果：“自由之说入，不以之增幸福，而以之破秩序；平等之说入，不以之荷义务，而以之蔑制裁；竞争之说入，不以之敌外界，而以之散内团；权利之说入，不以之图公益，而以之文私见；破坏之说入，不以之箴膏肓，而以之灭国粹。”[35]事实证明，凡是具有传统依托的法律变革往往能取得较为显著的成果，例如解放后我们所实行的人民调解制度，劳动改造制度等。而没有传统作依据的改革，往往在实行中举步维艰，或流于形式，或弊端百出，防不胜防。中国传统法律体系重视礼治，强调道德修养，正如孔子所说：“导之以政，齐之以刑，民免而无耻；导之以德，齐之以礼，有耻且格”。[36]政、法治标，德、礼治本，社会的治理由里而及表。在古代，被人们誉为太平盛世的时代，无不是道德规范完备，风俗善良，人们充满理想的时代。几千年历史的发展证明，中国社会一旦道德废颓，人们失却了理想，再完备的制度也只能是一纸空文。中国近代一系列变革，总是不了了之，重要的原因就在于理想与道德的危机始终未能解决，传统的优势无从发挥。只有共产党领导下的民主革命和社会主义革命除外，其所以能取得胜利，就是因为发挥了“理想”的凝聚力与威力。中国现实“法治”体系的建设离不开道德体系的重建，只有如此，人们才能重新认识“法治”，更新传统“法治”观念，也只有如此，才能避免立法与执法的脱节，避免西方“法治”不良影响。[37]

　　将信访制度简单地论定为是人治属性的抑或是法治的都是不科学的，对该制度性质的界定必须从规范的法理层面和实际运作机制双重视角去予以审视。从规范的法理层面来看，信访作为党和政府联系人民群众的重要的制度渠道，其实是有法律依据的，只不过支持它的不是一般的法律，而是宪法。从信访制度的实际运作机制来看，由于司法不健全的制度环境下，群众上访所涉及的许多问题远远超出了信访制度所能承载的限度，其实际解决问题的希望寄托在诸多偶然因素尤其是首长的指示上，强化了长官意志，扬人治抑法治，甚至可能造成干预司法的恶果；它在使公民的权利得到部分救济的同时，又再产生出使其权利遭到压制或侵害的制度合法性。质言之，信访制度敞开大门向民众提供了一种在法律系统外部解决问题的途径，同时为党政、行政对司法活动的干预提供了制度化空间和正当渠道。因此，信访制度在实际运作过程中体现出了较为浓厚的人治色彩。总之，信访制度的双重属性，一方面体现了其继续存在的合法性和必要性，为信访制度与法治接轨提供了可能的制度空间和依据；另一方面，也明确了信访制度改革所应着力的制度环节和目标取向——运作机制的法治化。[38]

　　“有讽刺意义的是，恰恰在西方社会寻找可供替代的纠纷解决方式并为社区司法的价值欢呼的时候，中国正通过将大众司法制度化和将公众参与形式化而遵循西方法律秩序的老路。”更为重要的是，作为一种本土性资源，信访制度在今天依然是有生命力和合理性的，它可以在常规司法救济不能或者不适宜的情形下开辟一条中国式的替代性纠纷解决和权利救济的途径。[39]

　　三、与时俱进，创建中国特色的信访制度

　　在社会转型、矛盾多发的形势下，信访问题已不是某一个部门的工作，而是关系全局、牵涉各方的工作，仅仅依靠信访部门自身，是根本不可能解决所有信访问题。信访工作也不是阶段性的工作，而是需要新时期坚持不懈抓好的一项重要工作。做好新时期的信访工作，必须站在党和国家工作全局的高度，把信访工作放在中国特色社会主义伟大事业的总体布局中去认识、去思考、去谋划，准确把握信访工作与党的中心工作的结合点。

　　（一）发展：从根本上解决信访问题的宏观思考

　　当前信访问题信访问题突出，这是带有全局性的问题，是与我国社会大变革、大转型进程相伴随的特有现象，有着鲜明的时代性和阶段性特征。解决这一问题，不仅要切实加强信访工作，更重要的是要拓宽视野，跳出信访看信访，站在时代的高度和宏观的角度，从建设小康社会和构建社会主义和谐社会的总体布局出发，立足于政治基础、经济基础、文化基础和体制基础等方面，削弱乃至消除孕育信访问题的环境，以探求解决信访问题的治本之策。[40]

　　2007年3月10日，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》明确新时期信访工作的定位是：信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分。中国共产党十七大报告从加快推进以改善民生为重点的社会建设的高度，强调“要妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制”，把中国特色社会主义事业总体布局由经济建设、政治建设、文化建设“三位一体”，拓展为包括社会建设在内的 “四位一体”。