改革开放30年来，各级党委、政府不断推进信访工作制度化、规范化和法制化建设。1982年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政机关信访工作暂行条例(草案)》。1995年10月，国务院颁布我国第一部信访工作行政法规——《信访条例》，标志着信访工作正式迈入法制化、规范化轨道。2005年1月，国务院修订并颁布新的《信访条例》。《信访条例》虽然只是中央人民政府的一个行政法规，在中国多元法律体系中处于第三效力等级，但是由于中国现实情况中党政合一的事实，所以《条例》不仅对政府部门的信访活动有效，而且对人大、司法、党的机构和其它社会组织的信访活动也具有事实上的约束力。随后，国家信访局制定下发办理群众来信、接待群众来访、督查督办等方面的工作规则，各地也相继制定与之配套的法规和制度，绝大多数省份颁布实施了信访工作法规；60多个中央和国家机关或单位修订出台了信访工作办法、规则，形成了比较完整的信访工作法规制度体系，为扭转当时信访工作被动局面、依法处理信访问题发挥了重要作用。[19]2007年3月，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》[20]，实现了在更高层面对信访工作的指导，这是今后一个时期信访工作的重要指导性文件。2008年7月，中央纪委下发《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》。监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合下发《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，从制度层面强化了信访工作责任。

　　二、现阶段信访制度存在的合理性探讨

　　在建设社会主义民主政治、构建和谐社会中，信访制度是否还有存在的必要，信访与法治是否必然对立？只有正确回答这一问题，才有可能进一步深化信访制度改革，全面推进中国特色社会主义信访制度的建设进程。

　　（一）信访制度长期存在的原因分析

　　虽然信访制度的确存在着许多问题，目前还没有一种足以取而代之的制度，“我们的最终结果是要走入法治国家，但在这个过程中，信访部门的作用应充分发挥，不发挥就完不成这个过程。好多问题还得从实际出发。我们现在研究的是理论和实践的结合，选好结合点才是我们要做的。我们不能跟着感觉走，跟着概念走，而要跟着客观实际走。”[21]现阶段，信访制度之所以长期存在，是由于传统与现实多方面综合因素造成的。

　　在经历了半个多世纪的演变之后，信访制度早已由初建时的政治设计，发展为既是一种重要的政治制度，也是法律制度的一部分。信访权是宪法赋予公民的基本权利。信访权的宪法渊源来自现行宪法第27条、35条和第41条的规定。宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”信访权的宪法渊源还有宪法第35条，即“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”[22]《信访条例》是提升和保护信访权和规范信访行为重要的行政法规，它使信访权彻底消除了法外权利的痕迹，被明确地提升为公民的一项法定权利。在当代中国，信访权已成为极具中国特色的公民基本人权的重要内容，主张取消信访制度也就是剥夺了公民的该项民主权利。如果说现有的信访制度若不加改革“将会产生十分严重的政治后果”，那么取消信访制度，其政治的、法律的后果将远比前者更为严重。[23]

　　大量信访问题的出现与当前的社会转型密切相关。这一时期，社会矛盾大量涌现，且日趋多样性、复杂性、激烈性，各项民主制度的运行中还存在着这样或那样的偏颇，并且还没有形成健全的政治参与的民主运行机制和程序，一些具体利益表达机制和矛盾化解机制还不够完善和健全，这势必进一步导致各种矛盾和问题涌入信访这一渠道。2006年8月5日，胡锦涛强调指出，在当前社会矛盾多发的情况下，信访问题是回避不了的，信访工作必须坚持不懈地抓下去。[24]

　　中国信访制度长期存在的根本原因在于它与中国国情和民间传统之间存在契合，有中国特色的信访制度，是各级政府密切联系人民群众的渠道，是公民行使政治参与和行政监督等权利的政治制度形式之一。[25]对于我国这样一个发展中国家来讲，行政权力是一种非常珍贵的资源。由于我国各地区发展的极不平衡，各地的人文环境、资源、管理水平迥然不同，封建传统较为深厚，在这样的国家建设现代化，必须动员全国和全社会的力量。在目前民众参政议政水平不高，途径不畅，国家民主政治生活还不完善的条件下，信访制度的渠道必不可少。从群众的角度看，信访的渠道毕竟是最简便、最救济的渠道，而网络技术的发展使得这种渠道变得更为便捷。“高水平的政治参与总是于高水平的发展相伴随，而且社会与经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值。”[26]

　　社会转型必然伴随着社会文化和心理的转型，必然导致新旧思想观念和体制的交汇、碰撞，导致部分社会群体心理的失衡，从而引发新的社会矛盾与冲突。中央党校进修一班第40期A班社会发展方向第三课题组：《从信访工作中的问题看和谐社会建设难点重点》，通过对信访现象的分析发现，大量信访问题的产生，是同一些干部的认识误区和群众认识误区分析了信访问密切相关的。[27]传统的观念也对民众心里的影响是长期的和深远的，自古以来中国的德治、礼治和人治之治国方略，形成了官纳言于民、民诉言于官的沟通机制。时代变迁，制度更替，仍有党员干部以清官为自己的信念，盼清官是民众的憧憬，“清官情结”像遗传因子一样被代代承继。人民群众在自身利益受到损害时常常诉求于政府，过多地采用信访的方式来获得国家救济。传统理念的转变是一个复杂而艰难的过程，当其社会基础还未根本改变，任何奢谈一夜之间取消信访、建立现代法治社会的设想无疑是天方夜谈。

　　构建和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续历史过程，信访制度在了解民情、解除民忧、民主监督和决策参考等方面发挥了重要作用。改革和完善信访制度，对于全面落实科学发展观，维护人民群众的合法权益，密切党和政府与人民群众的血肉联系，化解矛盾纠纷，全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。