信访制度是我国特有的政治制度，在共和国六十年的发展历程中，信访制度对政治建设、经济建设、文化建设及社会建设的发展起到了重要作用。六十年来，信访制度随着国家的政治经济的发展而变化，始终围绕中心、服务大局，为开创中国特色社会主义事业做出了重要贡献。

　　一、信访制度六十年的历史发展脉络梳理

　　信访制度是一项独具中国社会主义特色的政治制度设计，六十年的风雨历程留下了十分清晰的历史脉络。

　　（一）信访形势随着国家的政治经济发展而变化

　　信访内容的变化多和当时的中心工作、主要任务相关，由于不同历史时期的社会政治、经济状况和党的中心工作不同，社会矛盾不同，每个阶段的信访形势、主要任务和职能都有所不同。

　　共和国建立之初，中心工作是巩固国家政权、恢复国民经济。这一时期信访的内容主要是对政权建设和经济建设以及党内出现的脱离群众的官僚主义提出的意见、建议和批评，信访人基于对新生政权的极大信任，政治热情极高，其承载的主要功能是群众参与管理国家大事和对官员的监督。1951年4月30日，中共中央办公厅秘书室就当年一至三月处理群众来信的情形向毛泽东主席报告：“这些来信反映的问题，是以有关抗美援朝、土地改革和镇压反革命三大问题为最多。”[①]人民群众在信访活动中表现出极大的政治热情，数以万计的批评建议和揭发控告信投向各级党政部门。

　　1957年到1976年的20年是非常重要而又复杂的20年。在这二十年间，信访工作也经历了一个大起大落、曲折发展的过程。1957年迎来了共和国历史上的第一个信访高潮，由于社会主义改造的顺利完成、经济基础和社会关系发生较大变革的历史时期，反映个人问题和人民内部矛盾问题的内容继续增多，反映阶级斗争的问题减少。此后，信访数量持续下降；而从1961年到1966年，随着对国民经济的调整，工农业生产得以恢复，民主气氛十分活跃，信访量得以快速增长，来信来访内容也发生了新变化，反映了许多新问题。文化大革命使整个国家的政治活动陷入无序和混乱，“文化大革命”十年中，政治形势变化快，来信来访形势也复杂多变，信访数量时多时少，起伏较大，来信较多的年份是较少年份的数倍，信访实践受到政治事件的影响非常明显。这一阶段的信访活动受到政治运动的制约，每逢政治运动一开始，来信来访猛增，其内容主要是揭发他人的问题；到运动后期及运动结束后相当一段时间里，反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多。

　　从1976年“文革”结束到1982年第三次全国信访工作大会召开，正处于十一届三中全会召开的前后六年里。这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置，三中全会以来的在信访治理方面，“三年来，全党信访工作承担的任务之重，投入力量之大，联系人民群众之广，解决问题之多，是过去所没有的”，人民来信反映党风以及有关四化建设的意见和建议所占比例逐年增加。[②]1978年、1982年连续召开第二、第三次全国信访工作会议，着力解决信访问题，为拨乱反正服务。

　　改革开放以来，随着国家政治、经济形势的迅速好转和各项政策的逐步落实，信访内容发生了很大变化，要求平反冤假错案的来信来访在数量上已明显减少，关于改革和四化建设的建议日益增多。[③]信访内容发生了很大变化，由“历史申诉型”为主转为“反映现实问题型”为主。信访制度从在“拨乱反正”中的主流角色迅速回归到国家政治生活中的配角，

　　经过20世纪90年代的不断深化改革和建设，20世纪末，我国已初步建立了社会主义市场经济体制。社会主义市场经济体制的建立带来了整个社会的巨大经济变革和利益的重大调整，各类社会矛盾和利益冲突加剧，信访形势呈现出一些新特点：信访总量持续上升，从1992年至2004年12年间，全国县以上党政信访工作机构受理的信访量持续攀升；信访内容日益多样化；信访诉求形式日趋激烈；集体访、异常访明显增多。

　　当前，随着改革的深化和利益格局的调整，我国正处在改革发展的关键阶段，“经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。”[④]同时，全面参与经济全球化的新机遇新挑战，又面临着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务。[⑤]这既是一个发展机遇期，也是一个矛盾凸显期。我国发展面临的新课题新矛盾，信访工作也遇到了许多新情况、新矛盾、新问题，社会矛盾增加，热点、难点、焦点问题增多。一方面，信访工作总体形势明显好转，出现了“四个下降一个好转”的良好局面；另一方面，信访总量仍在高位运行，信访突出问题仍较集中，深层次的问题不断产生，不和谐的因素大量存在且解决的难度越来越大。

　　（二）围绕中心，服务大局

　　信访工作是构建社会主义和谐社会的基础性工作，在信访工作责任主体方面，明确了“信访工作不是中心工作，但做不好会影响中心工作，每个地方、每个部门都是做好信访工作的责任主体”，[⑥]信访制度60年的发展历程，就是一个“围绕中心，服务大局”的过程。

　　共和国成立之初，信访工作主要面对政权建设和经济建设中存在的新老问题，通过信访动员形式，极大地调动了群众的政治热情，团结和凝聚了各界力量，对党和政府的工作形成了有力的监督和帮助。毛泽东在1951年“必须重视人民的通信”批示中指出“要把这件事情看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度”。[⑦]这个批示也指出了中国共产党和人民政府处理人民来信性质和功能，即：通过信访制度加强同人民群众的联系，并以此克服官僚主义。1956-1965年，在基本完成生产资料私有制的社会主义改造后，开始探索中国自己的建设社会主义的道路，信访工作一直围绕着国家这一中心问题而运转。1963年，中共中央、国务院联名下达的《关于加强人民来信来访工作的通知》，进一步明确了信访功能，做好信访工作可以调动人民群众积极性，巩固人民民主专政，促进社会主义革命和建设的发展。[⑧] “文化大革命”使整个国家的政治活动陷入无序和混乱，信访制度遭到严重破坏，成为政治斗争中打击报复、陷害他人的工具。

　　改革开放之后，国家的政治生活逐步民主和健康，信访制度的功能重新定位为经济建设和改革开放服务。1982年2月，第三次全国信访工作会议审议修改《当前的信访工作形势和今后的任务》，指出：我国已进入新的历史时期，信访工作面临着新的任务，一定要“努力把信访工作这件大事办得更好、更有成效，为建设社会主义物质文明和精神文明作出新的贡献。”[⑨]1986年3月12日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁发的《关于加强信访工作的通知》指出，信访工作要“向各级领导机关反映社情民意，为党的中心工作服务”，信访部门是“各级党政领导机关的一个重要的工作部门”。[⑩]

　　2006年10月，中国共产党第十六届六中全会在对构建社会主义和谐社会的整体部署中对信访工作“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾”方面提出了新的更高的要求，确立了信访工作在构建和谐社会中的基础性地位，赋予了新的职责任务。[11]2007年3月10日，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》并召开了第六次全国信访工作会议，信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分。

　　在不同时期，信访工作的功能，随着党和国家的中心任务和工作重点的变动而有所侧重，但都离不开加强同人民群众联系这个最根本的功能。[12]

　　（三）制度化、规范化、法制化的历史演进

　　信访制度六十年的发展史，是一部积极探索、规范操作，逐步走上制度化、规范化、法制化建设的历史。

　　1951年6月7日，政务院正式颁发了《关于处理人民来信相接见人民工作的决定》[13]，对处理群众来信来访的原则、机构设置都做出了相应的规定，一般被视为信访制度正式确立的起点。此后，各地普遍开始加强信访工作，陆续制定了一些具体规定，规范了信访工作。[14] 1954年，中华人民共和国宪法颁布实施，我国的法制建设开始了一个新的阶段，也为党领导方式和执政方式的转变提供了法律基础。彭真在宪法制定后强调说：“我们过去办事依靠方针、政策、纲领，是完全对的，是适合实际情况的。目前，我们已经颁布了宪法，如再按过去那样办事就不够了。必须加强法制，完备我们的法律，才能保障社会主义建设的顺利进行。”[15]1957年5月28-31日，召开了全国第一次信访工作会议，会议通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法》以及国务院《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示（草案）》两个文件。[16]文件中第一次将信访看作是群众的民主权利，这意味着信访这种政治色彩浓厚的诉求行为已经纳入了正式的法规制度体系中。

　　1957年到1976年的20年，信访工作也经历了一个大起大落、曲折发展的过程。1963年，中共中央、国务院联名下达《关于加强人民来信来访工作的通知》，这是第一次以党政最高领导机关联名颁发的信访工作文件，进一步明确了信访功能，处理信访是各级国家机关一项经常性的政治任务。[17] “文化大革命”时期，在当时十分混乱的情况下，信访法制建设仍未断绝，1972年上半年，国务院办公室会同有关部门研究制定了两个办法：《关于被审查的干部和家属来信处理办法》、《关于军队干部问题来信的处理意见》，在一定程度上保证了信访工作的顺利开展。1972年12月22日，中共中央转发中央办公厅、国务院办公室、总政治部和公安部《关于加强信访工作和维护首都治安的报告》，[18]要求加强对信访工作的领导，健全信访机构，加强信访工作队伍，维护首都良好的社会秩序。此后一些地方恢复或建立了信访机构。