中央政治局及其常委会与中央书记处：领导机关的民主化、制度化与透明化

自党成立以来，中央政治局及其常委会与中央书记处(或相应机构)长期作为党的最高领导机关，在党的各项工作中占据核心地位。从党的历史看，中央领导机关如何行使其权力，无论是对党的政策方针的制定，还是对党的政治生活都会产生巨大影响。

20世纪80年代，中央领导机关的改革集中在两大制度建设上：一是将中央政治局常委会与中央书记处分离，实现决策与执行分工；二是以总书记取代中央委员会主席，强调集体领导。从组织关系上讲，中央政治局是党的决策机关，中央书记处是日常工作的执行机关。在革命战争年代，中央书记处的实际地位相当于后来的政治局常委会，既是最高决策机构，又是日常执行机关，成为党的各项工作的中心。这种体制强化了党的一元化领导，适应于革命战争环境。中共八大后，中央的决策和执行机关开始分离，由政治局及其常委会承担决策职能，书记处处理中央日常工作。但实际工作中，中央书记处的职权相当广泛，许多重大决策都是经书记处酝酿决定的，决策与执行并未完全厘清。在人事安排上政治局常委与书记处组成人员也还没有明确分离。

“文革”时，中央书记处被“中央文革小组”取代，中共九大、十大和十一大均未设中央书记处。“文革”结束后，改革中央领导制度首先就是恢复八大体制。中共十一届五中全会通过了《关于成立中央书记处的决议》。1982年9月，中共十二大规定：中央书记处由中央委员会全体会议选举产生；中央书记处在中央政治局及其常委会领导下，处理中央日常工作；中央委员会总书记主持中央书记处工作。1987年10月，中共十三大对中央书记处的地位作了新的调整：中央书记处不再由中央委员会全体会议选举，而是由中央政治局常委会提名，中央委员会全体会议通过，中央书记处作为政治局及其常委会的办事机构，由中央委员会总书记主持工作。除总书记外，政治局常委会与书记处组成人员不再重叠。至此，中央决策机关与执行机关有了较为合理的分工和分离。将中央的决策与执行区分的好处，用陈云的话讲就是“这可以使中央常委摆脱日常小事，更集中精力于国家大事”，但更重要意义在于防止中央权力集中于一人。所以，邓小平说：“五中全会成立书记处，中央已经迈出第一步”，就是将设立中央书记处作为改革党和国家领导体制的起点。

党的中央委员会主席作为最高领导人体制，确立于中共七大。基于对毛泽东晚年错误的反思，党的十二大决定：党中央不设主席只设总书记，总书记负责召集中央政治局、政治局常委会议和主持中央书记处的工作。胡乔木曾对这一调整解释说：“总书记是中央政治局常务委员会的成员之一，负责召集政治局会议，召集政治局常务委员会会议，主持中央书记处的工作。很明显，召集和主持的作用是不一样的。这样，个人过分集权和个人专断的现象就很难再发生。”十三大构建的党的领导体制的要义在于，中央政治局常委会成员内部关系是平等的，实行集体领导、民主决策。但值得注意的是，邓小平后来提出“核心”概念，认为“任何一个领导集体都要有一个核心”，是对十三大领导体制的一次重要调整，在深层次上反映了民主与集中的复杂关系。

在书记处成立之初，邓小平提出：“我希望，从重新建立书记处开始，中央和国务院要带头搞集体办公制度，不要再光画圈圈了”，陈云也说书记处要采取办公会议的方式，都指明了中央领导机关工作方式制度化的方向。十三大报告更具体地勾画了中央领导机关工作方式制度化建设的初步构想：建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度，建立中央政治局、政治局常委会、中央书记处的工作规则和生活会制度。随后召开的中央政治局全体会议制订了《十三届中央政治局工作规则（试行）》、《十三届中央政治局常委会工作规则（试行）》、《十三届中央书记处工作规则（试行）》，大大推进了中央权力运作的规范。十六届三中全会上，总书记胡锦涛同志首次代表中央政治局向中央委员会报告工作，对理顺中央权力关系有着积极意义。

民主决策和集体领导还意味着中央的领导机关与领导方式要透明化。中央政治局及其常委会和中央书记处对绝大多数党员和群众而言，还是颇具“神秘”色彩的机构。大部分群众关注的不是作为领导机关的政治局常委会和书记处，而是作为级别象征的常委、书记身份。透明化要求党的最高领导机关的权力运作方式与决策过程向全党坦诚公开，受全党监督，不能把中央领导机关开成少数几个人的闭门会。党的重大决策如何形成的，重大事项是如何制定的，重要人事任命如何决定的，党的最高领导机关有必要向全党说明，不能仅仅靠文件传达。中央政治局及其常委会与中央书记处的权力是全党赋予的，因此它们的召集程序、主持方式、议事规则、决策方法、运行过程应当由全党制定、审议，并向全党交代。十六届四中全会提出“推进党务公开，增强党组织工作的透明度”，十七大报告提出 “党务公开”和“增强决策透明度”，中央领导机关的公开与透明理应成为最重要的改革对象。

总之，改革开放以来党的历次代表大会所总结的政治体制改革经验证明，用民主化来保证集体领导，用制度化来规范权力运作，又以透明化来加强权力监督，是改革中央政治局及其常委会和中央书记处的重要方向。实现中央领导机关的民主化、制度化与透明化，要对中央的决策机制有细致而全面的把握，特别要针对问题处和关节点进行制度构造，要将严格权力关系，规范工作程序，确保权力运作可监督、可控制，防止个人专断作为重点，真正实现集体领导、民主决策的改革目标。