唐朝政治制度中最大的特点就是制定了一整套制度来保证政府机构的正常运转:
第一,制定有关法令,对各个部门组织机构、职责范围和编制作了明确规定。
第二,规定公文处理程序和限制办事天数,并设立专门官员负责监督检查。一件公文到一个部门,由负责收发和监督检查的官员注明日期,并且注明几天之内完成。事情办完后,又由该官员进行审核,首先是不是按期完成,其次是处理是不是符合法令。超过天数多的,要追究刑事责任。规定公文处理程序和办事天数对提高行政效率非常重要。
第三,按照在政务处理过程中地位和作用的不同,把官吏分为长官、通判官、判官和主典四等。主典是对文案进行一些先期准备工作,把有关档案都调齐,而且提出初步处理意见。这在很多部门是由一些还不是官的吏来负责。判官是经办的官员,是要帮助长官做最后决定的。通判官一般指副长官。长官们做最后决定。在政务处理过程中地位和作用不同,发生差错所负责任也不一样。现在是首长负责制,就是追究首长责任。当时是追究负主要责任的人,就是问题出在哪一级,就由哪一级负主要责任。
第四,对官吏失职、违法乱纪、贪赃枉法从法律上规定具体处分办法。特别是对于贪污,在唐朝整个法律中都是很重视的。在《唐律》中,有关贪污受贿的条文一共有14条。不仅对贪污受贿官员追究刑事责任,而且对主管官员家人在管内收取贿赂,或向别人索要财物,也一样处以刑罚。
第五,加强对政务运转过程中各个部门及有关官吏的监察。监察是多层次的。各个部门专门负责检查的官员,要负责监察。另外,御史台也要负责监察。
唐初的这些制度,尽管到后来还有很多变化,但它规划了以后政治制度的一个基本框架和运行模式。其基本内容是政府机构按职能分工而不断调整、政务处理的程式化、四等官制的确立(四等官,只是《唐律》的提法,以后就没见这一提法,但长官、通判官、判官、主典这样一个模式是没有变化的)、吏系统的完善、各种制度和法令的规范。从隋朝开始,在官员之外建立了一个吏系统。一些文书工作、档案工作都是由吏来承担。吏尽管不是官,但是都具有一定的文化素养。这些制度从唐朝开始,以后各朝代都没有大变化。唐朝初年的制度奠定了唐朝到清朝政治制度的基础。
(三)唐宋以后官僚政治制度的变化
唐朝初年的制度建立在小农占据社会大多数人口的基础之上,社会经济还处在恢复阶段,社会事务也不太多。三省制本身有合理之处,但对政府职责规定很具体,缺少弹性。随着社会的变化,随着经济的发展,出现了很多新问题,超出了原有各个部门的职责范围,在原有的法律中也找不到相关规定。因此,从高宗、武则天以后,唐朝的政治法律制度就处在一个不断调整变化的过程中。其中一个很重要的变化,就是临时设立使职,派一些人担任临时职务,处理新出现的各种问题。而这些职务,后来慢慢也就成为常设。另外一个,就是宰相、中书省、门下省等机构也逐步发生变化,就是宰相机构逐步变成一个兼管行政的机构。
宋朝政治制度最大的一个变化,就是宰相权力进一步分化,成立了枢密院。枢密院是军事指挥机关,同时也具有过去兵部的某些职能。成立一个独立的军事指挥机关,这在以前是没有的,在中国政治制度史,乃至于在世界政治制度史上是一件大事。秦汉尽管有太尉掌军事,但跟枢密院不一样。宋朝财权也分了出来,成立了三司。
金元作为少数民族政权有其特殊性,就不细说了。元朝有一件事情值得提出来,就是行中书省,也就是行省的设立。现在的省,是从元朝开始的,当时全称是行中书省。中央有中书省,是最高政权机关,各省设立行中书省,是各个省的最高军政机关。汉、唐一直到宋,都希望在县、州郡之上再设立一级行政机构。因为随着国土开发,人口增长,经济发展,州、县两级已经难以控制。但是由于害怕尾大不掉,害怕地方权力过大,都没有敢于迈出这一步。到了元朝,才终于成为现实。但是明朝又有所后退,保留行省编制和区划,但机构分开,民政、军政、财政都是独立的,而且都直属中央。清朝,巡抚、总督成为军政首长以后,省一级才有真正的最高首长。
明朝政治制度最大的一个特点就是取消丞相。一般认为明朝皇权太大,其实,是其权力更加分散,分层管理有进一步发展。
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