（二）隋和唐初的政治制度

　　隋唐处于中国中古社会转型期，也是经济社会大发展时期。盛唐时期，人均粮食达到700斤。唐朝所以能够出现那样一个辉煌时期，就是建立在这样一个丰厚的物质基础之上。隋唐以后，土地所有权转移相对加速。农产品商品化在唐朝逐渐有了发展，工商业和城市也有了很大发展，整个社会面貌和社会生活发生许多变化。这种变化在盛唐时期，或者说是开元、天宝时期表现出来，但其起点更早，是南北朝以来社会经济发展的结果。

　　适应这种发展，隋唐以来在政治制度和选官制度方面，有很多积极的创新的东西。而宋朝以后，有的制度就处在一种维持状态。所以了解隋唐历史，会给我们许多启发。

　　隋朝摆脱家国一体的国家体制。在整个政府机构中，皇家事务和国家事务已经完全分开。同时原来作为皇帝秘书咨询机构的中书省、门下省移到皇宫外，成为国家政权机关。在皇宫外，形成由中书省、门下省和尚书省组成的决策、审议和行政机关，一般称为“三省制”或“三省体制”。

　　随着三省体制的建立，皇帝在国家中的地位也发生了变化，成为国家最高领导人。隋炀帝在修建东都洛阳的诏令中说：“是知非天下以奉一人，乃一人以主天下也。”这和西汉初年的“天下者，高祖天下”，“夫朝廷者，高皇帝之朝廷也”有很大不同，从观念上讲是一个很大的变化。

　　中国历史上有两个皇帝最辛苦，秦始皇和隋文帝。秦始皇不管大事小事，都要亲自决定。秦朝时文书写在竹简或木简上，秦始皇给自己规定，每天一定要读120斤的竹简或木简的公文，不达到这个数字，就不休息。隋文帝时期，社会事务更多，尚书省和各部门向皇帝的报告大量增加，甚至营造细小之事，出给轻微之物，也要向他报告。他只好早起晚睡。儒生侯生、卢生说秦始皇“贪于权势”，唐太宗则说隋文帝不肯信任臣下。这有一些道理，但也不完全是。不论是秦始皇还是隋文帝，他们都是不得已而为之。比较这两个皇帝，有很多相同之处。第一，他们都是统一全国的皇帝。秦始皇是第一次，隋文帝是第三次。西晋的统一，规模很小，跟这两次不能比。第二，秦始皇时刚刚建立皇帝制度，而隋文帝时刚刚完成或是正在完成政治体制转变。秦始皇时各种制度都处在草创阶段，没有建立起正常的政务运行机制。即使建立起来一些制度，也还需要磨合，比方说丞相制度，汉朝的皇帝就没他那么忙，就已经开始能够利用丞相制度。后来又设立尚书，通过制度变化，使政务运行更加合理。而隋文帝是处在三省制度刚刚建立的时候，政务的审批机制还不完善，只好亲自动手。他的儿子隋炀帝在门下省设立“给事郎”，负责审读尚书省的奏案，这个问题就解决了。从隋文帝到隋炀帝三省体制逐步完善，形成了一种分层决策的政务运行机制。具体事务由负责事务的各个部门提出处理意见，报尚书省各有关部门。尚书省对政务提出处理意见，报门下省审核。门下省给事郎审读后，门下省的首长侍中做出决定，小的事情报告给皇帝知道，即“上闻”；大的事情，呈报给皇帝批准。门下省对一般小事情有事实上的决定权。皇帝具有最后决定权和否决权。政务根据政事的性质、大小，由各个不同层次决定。

　　唐朝政治机构基本跟隋朝一样。唐朝的宰相由三省长官及其他皇帝指定参与政事、参与机密的大臣组成。中书省主要起草法令，帮助皇帝决策；门下省不仅要审核中书省起草的诏令，而且要审议尚书省给皇帝的报告；尚书省掌行政，但不是严格意义上的最高行政机关，因为其行政权不完整。尚书省下设六部，每个部有四个司。九寺是一些具体事务机关。三监也是一些具体职能部门。国子监是管学校的，少府监是管手工业的，将作监管建筑。御史台和中书省、门下省、尚书省并列，是一个独立机构，是国家监察机关。这和秦汉以来监察制度不一样。秦汉的监察由御史大夫负责，而御史大夫是副丞相。秦汉的监察是行政监察，而不是国家监察。御史台成为独立的国家监察机关是从南北朝开始，但是当时权力时大时小，不很完善。从唐朝开始，就发展完善起来。

　　唐朝的决策也分成几个层次，大事情由皇帝和宰相商量决定，这是国家的最高决策，有时候还增加一些其他官员。第二层决策是政事堂，即是宰相会议。唐朝的宰相跟以前以后的宰相都不一样。从秦汉到南北朝，宰相是最高行政首长，同时负有一部分决策任务。而唐朝宰相主要进行决策，在政事堂议决“军国之务”。第三层由尚书省作出决定，由门下省审核，大事要由皇帝批准，一般政事由门下省决定。第四层，由九寺三监来决定。宰相上午在政事堂商讨国家大事，下午回本部门办公。政事堂讨论的很多决定，由中书省和门下省通过一定程序报告皇帝，起草诏令来付诸实施。

　　这一套政府机构和决策系统，隋朝就已经形成，到了唐朝进一步完善。贞观四年唐太宗与大臣谈到隋文帝不肯信任百司，每事皆自决断时说：“朕意则不然。以天下之广，四海之众，千端万绪，须合变通。”“变通”的思想出自《易经》，《周易·系辞上》有“变通配四时”，《周易·系辞下》有“穷则变，变则通，通则久”。“以变得通”是《周易》中的一个重要思想。但是在周易中“变通”和“穷则变，变则通”还没有联系起来。唐初孔颖达对“变通”作了新的解释：“谓四时以变得通，是变中最大也。”唐太宗正是在这个意义上使用“变通”。唐太宗认为，天下情况是很复杂的，任何决定都需要符合变化的情况。这是一个总的指导思想。在唐朝，“变通”思想影响很大，而且成为后来政治改革中一个强有力的思想武器。那么如何“合于变通”？唐太宗说：“皆委百司商量，宰相筹画，于事稳便，方可奏行。”就是碰到事情，“百司商量”，具体事务由九寺三监来商量，一般政务由尚书省六部来商量。“百司商量”以后，上报到门下省和政事堂，由政事堂讨论决定，这样“于事稳便，方可奏行”。

　　唐太宗的这一段话从理论上对当时政治运行做了一个很好的总结和说明。特别值得注意的是，唐太宗认为政事无大小，“日断十事，五条不中”，“乖谬既多，不亡何待！”把政务处理中间的错误和国家的兴亡直接联系起来。一件事两件事好像不是什么问题，但是“以日继月，乃至累年”，积累下来以后就不得了。皇帝应该广任贤良，高居深视，法令严肃。应该调动大臣们的积极性，调动各个机关的积极性，严格法令，使得政务处理中间错误减少。他还说：“若诏敕颁下有未稳便者，必须执奏，不得顺旨便即施行。”即使诏敕已经颁布，如果有不合适之处，也要执奏，不能因为是皇帝的诏令就必须照样执行。

　　前面所引的这一段话，出自《贞观政要》卷一。日本有学者说，《贞观政要》是当代主管阶层最需要研究的一本“领导学”著作。《贞观政要》作为“贞观之治”的一个比较原始的记录，包含了丰富的内容。贞观年间君臣努力学习古代经典和历史，通过他们对古代传统文化中政治理论精华的吸收，结合历史上的经验教训和当时的现实情况，在理论上有许多创造，把中国古代政治学说提到一个新的高度。贞观年间创造出来的理论以及实行的政策措施，非常实际，非常具有可操作性。唐以后，《贞观政要》就成为历代帝王和士大夫的一本政治教科书。不仅在中国，在韩国、在日本也是这样。