二、人民政协制度的曲折发展(1954--1978年)：归位统一战线组织

　　1954年第一届人民代表大会的召开，标志着人民政协代行国家权力机构的使命结束，人民政协在国家政治生活中向统一战线组织的实际归位。在第一届全国人大召开以后，根据《共同纲领》与《中国人民政治协商会议组织法》的规定，人民政协作为临时最高权力机关的身份自然终止。但它的特殊历史渊源和历史作用使它的崇高地位得以保持下来。l954年《宪法》里并没有“人民政协组织”这个概念，也没有提到“中国人民政治协商会议”，只有一句关于人民民主统一战线在国家公共事务中的作用认定：“今后在组织和动员全国各族人民为实现过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用。”因此，宪法对于人民政协只是间接承认。同年l2月，全国政协二届一次会议制定了《中国人民政治协商会议章程》，以章程的形式再次确认了人民政协的统一战线组织性质，章程的总纲指出：“中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会职权的任务已经结束。但是中国人民政治协商会议，作为团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线组织，仍然需要存在。”这既是l954年以后人民政协的存在依据，也是对人民政协归位于统一战线组织的再次确认。

　　关于人民政协的存在，当时社会上有两种观点：一种观点是，认为人大已经召开了，宪法已经公布了，人民政协就没有存在的必要了；另一种观点是，仍然把政协看作政权机关。针对人民政协还要不要存在的疑问，1954年l2月，在政协二届一次会议开幕前，毛泽东召集了包括共产党、各民主党派和无党派人士参加的座谈会，发表了《关于政协的性质和任务》的谈话，指出了人民政协存在的必要性，人民政协得以继续保留。但对人民政协的性质和作用，周恩来在中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次会议上所作的政治报告里说得相当明确：“第一届政协代行全国人民代表大会职权，本身并不是人民代表大会，这点必须弄清。人大既开，政协代行人大职权的政权机关作用已经失去。但政协本身的统一战线的作用仍然存在，去掉一个代行的作用，留下本身的作用。从过去五年来说，作为代行权力机关只是第一届全体会议，几天会散了，权力已授给中央人民政府，所以代行政权的是全体会议，经常起作用的是全国委员会、常务委员会，这是统一战线组织。”因此，从第二届政协开始，人民政协的性质和职能发生了变化，成为以党派、团体为基础组成的统一战线组织。

　　根据l954年政协章程第二章第十条规定，“中国人民政治协商会议全国委员会每届任期四年”，那么，按照正常换届期限，在1954年至l978年的24年间政协全国委员会应该换届六次。然而，事实上此后的24年间，政协全国委员会共换届三次，且三届政协全委会常务委员会召开的会议次数呈逐届减少的状况，分别是55、46、8次会议的主要内容除了涉及三反五反运动、社会主义改造、文字改革、战俘问题、人民公社等重大国家事务之外，主要包括政协自身建设的各项事宜，诸如在政协全国委员会设立八个工作组、成立学习委员会、视察工作、提案审查工作、学习工作、地方工作委员会以及成立社会主义学院事宜等。这些事实表明。这一阶段，由于受反右斗争的影响，人民政协的换届工作处于非正常运转，在功能发挥上有所影响。作为人民民主统一战线组织，人民政协被突出了统战性、咨议性和象征性，在中国政治生活中实际发挥的主要政治功能是配合国家意识形态的一体化工程进行“服务与改造”，重点在于帮助各界人士和统战对象政治学习和思想改造。l954年政协代行人大的职能结束后，根据毛泽东和周恩来的讲话指示，“学习工作”(即思想上的教育和改造工作)更加明确地成为人民政协最基本的重要工作之一。政协第二届全国委员会第一次会议制定通过的《中国人民政治协商会议章程》，也把学习马列理论和思想改造列为人民政协各参加单位和成员的活动准则之一。此后相当长的一段时间内，学习改造成为人民政协的一项主要任务。1955年4月，政协第二届全国委员会设立学习委员会取代学习座谈会干事会。学习委员会的成立，对人民政协的学习工作起到了全面推动和组织的作用；各级地方政协也普遍设立学习工作机构。1956年3月，政协第二届全国委员会常务委员会第二十次会议通过了《中国人民政治协商会议全国委员会关于组织各界民主人士和工商业者进行政治学习和理论学习的决定》。全国政协还根据这个《决定》调整了全国委员会，并增设了学习委员会第二办公室，以加强对工商业者学习情况的调查研究工作。为了帮助党外人士和原工商业者学习政治理论，提高政治觉悟。搞好自我改造，促进思想转变，全国政协在北京成立了社会主义学院或政治学校。社会主义学院主要是一个专门的政治教育机构。随后，全国各省、自治区、直辖市的政协也先后创办了社会主义学院或各级政治学校，各级社会主义学院(或政治学校)的成立，进一步强调了对民主人士的思想改造和教育学习，人民政协在帮助各界人士思想改造方面担负了重要任务。据原全国政协机关秘书汪东林回忆，l960年代，政协学习委员会(简称学委会)的工作非常繁忙，原因是学委会的工作直接关系到非中共全国政协委员和各民主党派中央、全国工商联近200人的经常性的思想改造工作，在当时是统一战线范围内的头等重要任务，因此，在全国政协学委会之下，八个民主党派和全国工商联都设立了分会和办公室，此外还有数十名无党派或无所属的非中共全国政协委员专门成立了一个政协直属学习小组。由政协学委会直接领导，办公室派学习秘书具体负责会务、记录和简报工作。十年“文革”人民政协制度遭到严重破坏。

　　这种任务定位一直延续到改革开放初期，乃至到1978年3月8日第五届政治协商会议全国委员会第一次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》，特地增加第二章工作总则，第十条规定了政协的主要工作，第一点仍然是：“组织和推动各爱国民主党派、各人民团体、各界人士在自愿的基础上，努力学习马克思主义、列宁主义、毛泽东思想，学习时事政治，通过各种可行的途径，联系实际，向工农兵学习，开展批评和自我批评，进行思想改造。”l979年，邓小平发表了《新时期的统一战线和人民政协的任务》的讲话，其中仍然有“统一战线和人民政协要发扬自我教育、自我改造的传统，按照团结、批评、团结的公式，继续进行思想改造的工作”的表述。