（二）

　　中国共产党把在单一制国家中实行民族区域自治，作为解决中国民族问题的基本政策和基本制度，是经过了一个摸索的过程的。同对中国革命其他基本问题的探索一样，中国共产党对解决民族问题的政策和国家结构形式的选择等，也经历了一个逐步把马克思列宁主义同中国实际相结合的过程。

　　1922年7月，中国共产党第二次代表大会通过的决议，提出过“蒙古西藏回疆三部实行自治，为民主自治邦；在自由联邦制原则上，联合蒙古，西藏，回疆建立中华联邦共和国”[4]的主张。当时的党还处在幼年时期。它的上述主张在民族问题上照搬了苏联的经验，没有同中国的具体实际正确地结合起来。

　　大革命失败以后，中国共产党在深入少数民族地区的过程中，逐步了解了少数民族的实际情况，开始围绕中国革命的中心任务，探索新的解决中国民族问题的政策和方法。党在这一时期虽一再讲过实行民族自决和联邦制，但初步提出了建立少数民族的自治区域的主张，虽然这是在坚持民族自决原则和不放弃联邦制主张前提下的区域自治。1931年11月，中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定：中国苏维埃政权承认中国境内少数民族“他们有完全自决权：加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域。”[5] 1936年10月下旬，红四方面军在豫海、海原一带回民聚居区，建立了回民历史上第一个县级自治政府——陕甘宁省豫海县回民自治区政府。

　　全国性的抗日战争爆发后，中国共产党在解决民族问题方面的侧重点发生了变化。

　　首先，党清醒地认识到，在半殖民地半封建社会的中国，各族人民都有摆脱帝国主义、封建主义压迫的共同要求，因此，必须强调中国各民族联合起来，争取中华民族的独立，而不是各民族的分离。倡导民族自决，是为了能够联合国内各民族共同抗日，防止日本帝国主义借机分裂中国。

　　其次，把实现民族自决，着重解释为建立民族区域自治政权。1938年10月，在党的六届六中全会上上，毛泽东提出：“允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。”[6]这标志着中国共产党民族区域自治思想的初步形成”。

　　在全国解放战争时期，党最终把实行民族区域自治，确定为解决中国民族问题的基本政策和基本制度。

　　首先，明确提出应在少数民族聚居区实行民族区域自治。如1946年4月，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过的《陕甘宁边区宪法原则》规定：“边区各少数民族，在居住集中地区，得划成民族区，组织民族自治政权，在不与省宪抵触原则下，得订立自治法规。”[7]

　　其次，强调民族区域自治政府并非独立政府，是中国民主联合政府的一部分。比如1947年3月23日，中共中央指出，“应确定内蒙自治政府非独立政府”，“承认内蒙民族自治区仍属中国版图，并愿为中国真正民主联合政府之一部分”[8]。 

　　再次，强调民族区域自治是民族平等自治，不再提独立自决的口号。1946年2月18日，中共中央指出：应“根据和平建国纲领要求民族平等自治，但不应提出独立自决口号。”[9]

　　最后，进行了民族区域自治的成功实践。

　　中国共产党在解放区积极推行民族区域自治，建立了一批少数民族自治政权，形成了区、乡、县、地区、省的民族自治政权体系。如，先后在淮南、山东、晋察冀等解放区分别建立了二龙回民自治区、鲁中回民自治区、枣庄回民自治镇、孟村回民自治镇、宣化二区回民自治区等一批县级民族自治地方。1947年5月，在中国共产党的领导下，成立的第一个省级民族自治地方——内蒙古自治区，成为实施民族区域自治政策的一个成功范例，标志着中国共产党的民族区域自治政策进入了成熟阶段，也是我国正式确立民族区域自治制度的开端。

　　在创建新中国的过程中，毛泽东、中共中央对国家结构形式的问题进一步进行了探讨。1949年人民政协筹备期间，毛泽东曾就新中国的国家结构形式问题，征求过当时担任中共中央统一战线工作部部长的李维汉的意见。李维汉对这个问题作过深入的研究。他认为，中国同苏联国情不同，不宜实行联邦制。理由是：（一）苏联少数民族约占全国总人口的47%，与俄罗斯民族相差不远。我国少数民族只占全国总人口的6%，并且呈现出大分散小聚居的状态，汉族和少数民族之间以及几个少数民族之间往往互相杂居或交错聚居。（二）苏联实行联邦制是由当时形势决定的。本来，马克思、恩格斯、列宁、斯大林都主张在统一的“单一制”国家内实行地方自治和民族区域自治，只在例外情况下允许联邦制。俄国经过二月革命和十月革命，许多民族实际上已经分离成为不同的国家，不得不采取联邦制把按照苏维埃式组成的各个国家联合起来，作为走向完全统一的过渡形式。中国的情况不同。单一制的国家结构形式符合中国的实际情况，在统一的国家内实行民族区域自治有利于民族平等原则的实现。毛泽东同意这个意见。[10]1949年9月7日，周恩来向政协代表报告时指出：今天帝国主义想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆。“在这样情况下，我们国家的名称叫中华人民共和国，而不叫联邦。”“我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权力。” [11]

　　据此，1949年9月制定的作为新中国临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》作出明确的规定：新中国的名称为中华人民共和国。“中华人民共和国内各民族一律平等。”“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表”。

　　总之，正如周恩来所说：“历史发展给了我们民族合作的条件，革命运动的发展也给了我们合作的基础。因此，解放后我们采取的是适合我国国情的有利于民族合作的民族区域自治制度”。[12]