二、当时的国家计划委员会与政务院和政务院财政经济委员会的关系
　　1952年11月15日，中央人民政府委员会第19次会议通过《关于增设中央人民政府机构的决议》：“一、成立中央人民政府国家计划委员会；二、成立中央人民政府体育运动委员会；三、成立中央人民政府高等教育部；四、成立中央人民政府扫除文盲工作委员会。”从《决议》的全文看，国家计划委员会也是一个部委级机构，不存在由它去管别的部委的规格。其规格从管理的要求看也不应该与政务院平行，甚至不应该与政务院财政经济委员会平行，但当时在行政上它并未隶属于政务院。
　　1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》，规定“中央人民政府委员会组织政务院，以为国家政务的最高执行机关”；对政务院的四个“分院”的职权也有规定：“为进行工作，各负指导责任的委员会得对其所属各部、会、院、署、行和下级机关，颁发决议和命令，并审查其执行。”
　　可见，只有政务院才是国家政务的最高执行机关，国家建设计划的编制与组织实施是国家政务的重要内容，国家计委在业务工作上不能不接受政务院的领导。同样，政务院财政经济委员会对各财政经济部门有指导的责任，国家计委这样的经济管理部门也应接受政务院财政经济委员会的指导。但不能说成立不隶属于政务院的国家计委是不合法的。因为中央人民政府组织法还规定：“本组织法的修改权，属于中国人民政治协商会议；在全体会议闭会期间属于中央人民政府委员会。”不过，新设立的国家计划委员会不隶属于政务院，缺少像中央人民政府组织法对政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院及最高人民检察署那样的法律条文的规定。
　　国家计委在成立时虽然架势很大，其实是一个空架子。1952年11月15日，中央人民政府委员会第19次会议任命高岗为国家计委主席，邓子恢为副主席，陈云、彭德怀、林彪、邓小平、饶漱石、薄一波、彭真、李富春、习仲勋等15人为委员。说它架势大，因为这15位委员中有两位副总理，还有除东北之外的五个大区的主要领导人。说它是一个空架子，因为15位委员中4/5的委员主要并非做计委工作，基本上是挂名的，如邓子恢副主席，这次会议上还被任命为中央人民政府政务院财政经济委员会副主任，其实际工作也是在中财委分管农业。另外，它也没有管别的部委的职权。可见，当时国家计委实际权限，不仅不能同政务院相比，也不能同指导20个部级机构的政务院财政经济委员会相比。这种状况，在国家计委成立半年后，通过分政务院的权和分政务院财政经济委员会的权，才有了一些改变。
　　首先，是分政务院的权。1953年3月10日，中共中央发出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》，撤销由周恩来担任书记的中央人民政府党组干事会，提出：“今后政务院各委和不属于各委的其他政府部门一切主要的和重要的工作均应分别向中央直接请示报告。”规定明确分工：“国家计划工作，由高岗负责；政法工作（包括公安、检察和法院工作），由董必武、彭真、罗瑞卿负责；财经工作，由陈云、薄一波、邓子恢、李富春、曾山、贾拓夫、叶季壮负责；文教工作，由习仲勋负责；外交工作（包括对外贸易、对外经济、文化联络和侨务工作），由周恩来负责；其他不属于前述五个范围的工作（包括监察、民族、人事工作等），由邓小平负责。”《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社1994年版，第70页。
　　其次，是分政务院财政经济委员会的权。建国初期，中财委所管的部级单位有16个，是政务院四个分院中最大的。大规模建设开始后，中财委所管的部级单位增加到20个。1953年4月28日，中共中央作出《关于加强对中央人民政府财政经济部门工作领导的决定》，将中财委所管20个部级单位的领导隶属关系调整为五个方面分管，并调原中财委副主任李富春、贾拓夫任国家计委副主席协助高岗领导工业部门工作。根据决定，5月15日，政务院发出《关于中央人民政府所属各财政经济部门的工作领导的通知》，规定：中央人民政府所属各财政经济部门的工作领导，分属五个方面：（一）重工业部、第一机械工业部、第二机械工业部、燃料工业部、建筑工程部、地质部、轻工业部和纺织工业部，划归国家计划委员会主席高岗领导。（二）铁道部、交通部和邮电部，划归政务院副总理邓小平领导。（三）农业部、林业部和水利部，划归中财委副主任邓子恢领导。（四）劳动部，划归计划委员会委员饶漱石领导。（五）财政部、粮食部、商业部、对外贸易部和人民银行，仍由中财委主任陈云领导，在陈云疗养期间，由副主任薄一波代理。
　　经过这两次分权，国家计委在管计划的同时有了对八个工业部的领导权。但这时的国家计委在政务方面仍要受政务院和中财委的管理：第一，财政经济部门的领导关系分成五个方面后，五个方面的联系事项，由政务院总理办公室办理；第二，五位领导人下面分设五个办公厅，其文件以政务院财政经济委员会的工、财、交、农、劳字相区别，这表明在名义上八个工业部仍是政务院财政经济委员会的“工”，而不是国家计委的“工”；第三，凡属以政务院财政经济委员会公布之命令等文件，仍由陈云签署。
　　还要特别指出，这两次分权突出地加强了主持政务院日常工作的副总理邓小平的职权。邓小平1952年8月初任政务院副总理，恰逢周恩来、陈云出访苏联，由他代理总理职权。1953年2月19日，周恩来主持召开的关于加强政府系统各部门向中央请示报告制度及分工问题的座谈会，规定：“今后各委、部直接提请政务院批示或办理的事项，除例行事务外，凡属涉及方针、政策、计划的事项，应限于在中央政治局已经讨论过决定了的问题，或是在中央已经批准的计划或批准的原则范围之内的问题，此类事项，原则上一般由邓小平同志处理，其中属于仍须经过周恩来同志处理者，亦由邓小平同志提出。”3月3日，毛泽东在一份送审材料上批示：“凡政府方面要经中央批准的事件，请小平多管一些。”《建国以来毛泽东文稿》第4册，中央文献出版社1990年版，第72页。3月10日，中央将政务院的领导关系分为六个方面，邓小平在政务院除主持日常工作，还分管监察、民族、人事工作，而人民监察委员会也是政务院的四个分院之一。4、5月，中央将政务院财政经济委员会的领导关系分为五个方面，邓小平又在中财委内分管铁道、交通、邮电三个部。5月14日，周恩来在中央各部门负责人会议上介绍中财委领导关系分为五个方面时说：“因为邓小平同志还管政务院的工作，所以在财经方面就少管了些。”“各部送到总理办公室的东西，我和邓副总理只决定要不要办，决定得对不对，由我和邓副总理负责，至于办得好不好，就应由各主管部负责，职权应该分清。”这年夏季中央财经会议之后，8月17日，中央又任命邓小平兼任中财委第一副主任，并兼任中央财政部部长。可以说两次分权和财经会议之后，邓小平的职权远在高岗之上。由于邓小平是政务院负责日常工作的副总理，是中财委第一副主任，邓小平有着协调管理包括国家计委在内的所有政府部门的职权。所谓“五马进京，一马当先”，高岗任国家计委主席权力炽手可热的说法，同高岗任主席的国家计委有“经济内阁”之称的说法一样，是不符合实际的。
　　经过两次分权，高岗虽然领导了八个工业部，但国家计委与政务院、政务院财政经济委员会不是平起平坐，而是被协调与协调、被管理与管理的关系。
　　 三、所谓“五口通商”的教训