人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。同时, 协商民主也是人民政协运行的重要方式和方法。人民政协和协商民主相伴而生、相得益彰, 长期存在于中国民主政治生活之中。早在人民政协创建的过程中, 协商民主就发挥了重要作用, 并且在创建人民政协的过程中, 协商民主自身实现了升华。“五一口号”的发布标志着中国共产党提议建立人民政协的开始, 并与各民主党派共同致力于政协的筹建工作。中国共产党通过协商民主的方式和方法, 在主持工作时能与其他各民主党派充分协商。根据原定安排需要在政协筹备会中与广大民主党派进行充分的讨论和协商后, 议定由中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会职权, 并由中国人民政治协商会议代表全国人民宣告新中国成立。中国人民政治协商会议 (简称“人民政协”) 正式召开, 大会通过了政协相关的法律法规和纲领性文件, 同时确定了采取与政协共同协商建国。人民政协的成立为协商机制构建了良好的平台和有效的沟通渠道, 标志着协商民主制度在全国范围内正式确立。 

　　一、新政治协商会议的提出与协商民主的纽带作用 

　　中国共产党根据解放战争态势及其人心向背, 审时度势, 号召各民主党派和民主人士同中国共产党共同致力于协商机制的研究。通过召开共同致力于新中国建设的人员共同参与的新会议, 杜绝反动人员的破坏行为, 以此来进一步加强中国共产党的执政地位, 进一步明确其他民主党派的参政地位并合法化, 进一步孤立和瓦解国民党的政权。其中, 在中共与其他各民主党派筹建人民政协机构的过程中, 协商民主发挥了重要作用。 

　　(一) 中共发布“五一口号”, 提出了经各党派协商召开新的政治协商会议 

　　在解放战争胜负走势初现的局面下, 中国共产党借助于纪念五一节发表声明之际, 于1948年4月30日向各民主党派和民主人士, 发出了召开没有反动分子参加的新政治协商会议, 即召开由共同致力于新中国建设的各党派、团体及其他社会组织共同参与的政协会议, 进一步做好人民代表大会的筹备工作, 建立联合政府[1]283-284。“五一口号”内容第五条, 由毛泽东亲自修订并添加。在“五一口号”发布的第二天, 中共中央就向各民主党派和民主人士集中的上海、香港分局等作出进一步工作指示, 表达中共对各民主党派的诚意, 并邀请其来解放区进行充分讨论。“会议的名称拟称为政治协商会议”, 中共根据当前国内外的形势, 综合各种因素, 考虑召开此会的条件已经完备, 需要征求各民主党派的意见[1]286。显然, 中国共产党十分重视邀请民主党派和民主人士参加政治协商会议, “五一口号”不仅是中国共产党的政治宣传, 还是立刻就要落实到实践之中的行动纲领。于是, 中国共产党向广大民主党派发出诚挚邀请, 请他们来解放区参加新政协会议, 商讨建国大业;同时在党内迅速从宣传落实到行动, 从而在排除了以国民党为首的反动分子参加会议的基础上, 使得参会人员能够广泛代表工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级利益和要求, 实现早日建立新中国的目标。 

　　由中共主持的新政治协商会议条件具备后, 在中共向全国各民主党派发出参会邀请后, 受国民党迫害避难于香港的各民主党派代表人物和民主人士经过广泛反复协商, 最终达成共识, 共同向中共中央通电, 认为中国共产党发布的“五一口号”第五条内容顺应人民的意愿, 同时也更加符合大部分民主党派的宗旨。他们通过电报形式通告国内外支持新中国建设的各方人士, 共同商谈建国大业[1]404。这在一定程度上说明各党派已经响应中国共产党的号召, 也向国内外各界表明了赞同中国共产党的提议, 并逐步完成建立新中国的主张。 

　　在“五一口号”发出并得到广大致力于新中国建设的民主人士响应后, 为进一步促进其实现, 以毛泽东为首的中共中央充分肯定了各民主党派和民主人士的作用, 同时, 鉴于革命形势的需要, 建议各党派应该尽快通过协商民主的形式确定新政治协商会议的召开。毛泽东在回复各民主党派与民主人士的电报中呼吁:关于会议准备的相关事宜, 希望各党派人士共同探讨, 主要是针对会议的时间、参会人员及地点选择等, 重点还有会议准备探讨的问题[1]403。可见, 革命形势要求各党派迅速协商决定召开新政治协商会议的时间、地点以及其构成, 并且尽快完成建国大业。 

　　各民主党派和民主人士对“五一口号”作出积极响应后, 中共对各党派人士寄予了很大希望, 殷勤期盼新政治协商会议尽快召开。各民主党派和民主人士毅然决然奔赴解放区, 共同致力于新政治协商会议相关内容和事项的协商, 并为建立新中国建言献策。当然, 中国共产党更是高度重视并就召开新政治协商会议的问题同先期到达东北解放区的民主党派和民主人士进行了卓有成效的协商。 

　　(二) 各民主党派认同中国共产党的领导, 同时以法律形式确保各民主党派的合法地位 

　　早期达到解放区的参会人员、中共人员与民主人士就新政协问题迫不及待地展开了广泛协商, 同时, 在解放战争形势日趋明朗的背景下, 新中国建立也迫在眉睫。此时, 各民主党派和民主人士代表人物大批抵达东北解放区。到达解放区后, 各民主党派和民主人士通过对中国共产党大政方针脚踏实地的了解, 对中国共产党所作所为的切身体会, 感受到了中国共产党召开新政治协商会议的真心诚意。鉴于此, 李济深等五十六位民主党派相关人员在充分分析探讨的基础上对当前的时局发表了见解, 并以文件的形式发表了《我们对于时局的意见》一文。文件中表达了共识, 坚持以中国共产党为主体将解放斗争进行到底, 解放全中国人民, 各民主党派与共产党开展广泛的合作, 献计献策, 共同致力于革命的胜利, 期待中国民主革命取得全国范围的胜利, 建立人民当家作主的新中国, 建立广泛的革命统一战线, 团结一切为民主而奋斗的人士与反动派斗争到底, 杜绝中间路线上摇摆的势力[2]。至此, 各民主党派和民主人士向国内外公开表明了完全放弃所谓的中间路线、真心拥护中国共产党的领导的鲜明政治立场, 以及他们为实现中国革命胜利和建立新中国的决心。 

　　在国民党统治区, 国民党宣布民主党派为非法组织, 并且强迫民盟等民主党派解散, 并对相关党派的大量人员进行迫害。因此, 民主党派和民主人士积极响应中国共产党的号召, 坚持“五一口号”精神, 进入解放区, 并且放弃中间路线。那么, 拥护中国共产党领导的各民主党派, 应该得到怎样的政治地位, 摆在了中国共产党面前。对此, 中共中央在1949年2月19日发布的《关于对待各民主党派的指示》中明确了各民主党派的合法性, 并以法律形式确定下来, 从而保护民主党派的合法地位[3]148。中国共产党率先以中共中央的指示高度肯定了各民主党派在解放区的合法地位, 同时中国共产党还要对各民主党派加以保护。 

　　之后, 在坚持中共领导下、各民主党派充分献计献策的统一民主战线基础上进行协商建国, 坚持中共的执政地位不动摇, 充分发挥各民主党派的参政作用, 拥护中共对国家的领导权, 中国共产党认同各民主党派的合法地位。不仅如此, 中国共产党和各民主党派在协商的基础上, 坚持平等原则上召开人民政协的过程中, 讨论并通过了相关的组织法和共同纲领, 以组织法和准宪法的高度对各民主党派的政治地位给予法律的确定。 

　　(三) 协商民主成为中国共产党与各民主党派创建人民政协的纽带 

　　从中国共产党发布“五一口号”, 到各民主党派和民主人士进入解放区, 始终围绕“召开政治协商会议”这一目标进行。新政协是基于共同的奋斗目标和前景规划, 在广泛反复协商的基础上形成的中共与各民主党派之间的合作机制。在充分达成共识的基础上, 不断完善相关的制度建设和纲领文件, 通过协商会议的形式不断促进人民政协体系的完善。因此, 协商民主建设实际上成为中共与其他民主党派之间的纽带, 同时为以后人民政协作为协商民主的重要渠道和专门协商机构奠定了基础。 

　　基于各民主党派和民主人士到达解放区后, 同中国共产党广泛协商而取得的成就及其在协商过程中存在的问题, 为了更好发挥协商民主的重要作用, 中国共产党逐步意识到需要推动协商民主朝着制度化方向发展。1949年3月5日, 毛泽东在中共七届二中全会上针对党派协商民主实践, 指出将保持与其他党派之间长久合作的政策不改变, 并在全党范围内进行了思想上的统一。在进行整治协商的基础上, 必须坚持不同党派之间平等的原则, 一视同仁, 在此基础上通过不断协商来解决一些实际中的问题, 必要时给予相应的协助和权利, 充分发挥民主党派的力量[4]。这就以报告的高度要求全党加强对协商民主的思想认识, 并且把协商民主纳入工作实践中来。同时, 全党要充分认识到无论是中国共产党领导干部还是民主党派领导干部在自身地位上是平等的、没有高低贵贱之分。中国共产党同各民主党派与民主人士在实施协商民主形式的过程中, 尽管中国共产党居于领导地位, 但是这种领导地位是以组织的形式体现出来的, 是一种政治领导, 就单个的个体而言, 协商民主的任何一个个体, 不管是中国共产党领导干部还是各民主党派领导干部, 在协商过程中地位都是平等的, 没有谁领导谁的问题。只有做到此, 才能充分调动和发挥各民主党派和民主人士的积极性与主动性, 真正发挥协商民主的内在价值, 为人民政协的创建作出更大的贡献。 

　　当然, 协商民主不仅是连接党派协商民主的重要桥梁, 也是中国共产党与各民主党派创建人民政协的重要纽带, 同时, 也是人民政协的运行形式。1949年9月7日, 周恩来在谈及政协的相关问题时, 明确指出民主议事的机制和程序:在会前充分协商探讨的基础上, 形成初步的认识, 在此基础上通过会议协商讨论的形式来最终达成共识[3]693。在这里, 周恩来概括了在人民政协开展协商民主的四个程序:一是会前经过多方协商和酝酿。这样可以使协商各方提前明确协商主题, 有利于协商各方有的放矢, 充分做好协商前的相关议题的调研和材料准备工作。二是各方对议题先有个认识和了解。协商民主各方不仅要清楚自身利益的表达, 还要充分掌握协商各方利益的诉求。只有知己知彼, 协商过程中才能有针对性并始终保持理性协商, 知道自己想要什么, 对方想要什么, 知道哪些地方可以妥协, 哪些地方必须坚持原则。三是会议上讨论决定。会议上各方协商讨论。在组织上中国共产党处于领导地位, 在个体上无论是中国共产党还是各民主党派都处于平等的地位, 协商各方彼此表达观点和利益要求, 在互相了解各方观点和要求的基础上, 各方彼此妥协、互相让步, 以期达成普遍的共识。四是达成共同的协议。广泛协商最优结果就是找到协商各方意愿和要求的最大公约数, 从而产生各方达成普遍共识的协议。可见, 早在人民政协创建的过程中, 周恩来就抓住了协商民主的要义, 为人民政协协商民主发展指明了方向。 

　　二、协商民主在新政治协商会议筹备会中的实践 

　　在协商的基础上, 中共与各民主党派之间达成了共识, 一致赞同在中国人民政治协商会议召开之前应该先成立一个人民政协筹备会, 由人民政协筹备会协商确定中国人民政治协商会议第一届全体会议的参加单位和代表名额。1949年6月15日, 召开新政治协商会议筹备会第一次全体会议, 从而正式全面展开筹建人民政协的工作。 

　　(一) 人民政协筹备会协商确定新政协名称为“中国人民政治协商会议” 

　　新政治协商会议筹备会经过广泛反复协商最终达成普遍共识, 正式明确了机构的名称为中国人民政治协商会议。人民政协之前之所以被习惯称为新政治协商会议, 这是同1945年召开的旧政协会议相区别。周恩来在会上也曾经指出:名称的来源是在重庆谈判时王世炎提出的, 但最终未能达成一致建议而失败, 政协会议的名称却被沿用下来, 并进行了修改, 成了新政治协商会议, 与重庆之协商会议以作区别对待。其本质是来自社会不同阶级的力量共同组成的统一战线[5]。这就明确说明了人民政协只是借用了旧政治协商会议的名称, 两者在本质上没有根本的联系。人民政协是中国共产党在新民主主义革命中所领导的统一战线的发展成果, 人民政协是人民民主统一战线的重要组织形式。 

　　新政治协商会议同旧政治协商会议在名称上相同、本质上不同, 这主要取决于旧政治协商会议只有协商, 没有民主, 或者是打着民主幌子的假协商, 而新政治协商会议是在协商和民主的基础上进行的, 作为不同党派之间进行协商的重要机构和途径, 人民政协是一种行使民主权利的重要形式之一。协商民主是中国共产党长期坚持的一项政策。早在抗日战争胜利在望之际, 毛泽东在中共七大所做的政治报告中, 就明确提出了建立联合政府的步骤:“经过各党各派和无党无派代表人物的协议, 成立临时的联合政府”[6]。这里毛泽东提出的“经过各党各派和无党无派代表人物的协议”, 就是通过党派协商民主的形式、通过党派协议逐步建立联合政府。抗日战争胜利之初, 国共两党开启了重庆谈判, 中国共产党根据不断变化的形势把党派协议逐步建立联合政府的主张进一步拓展。“我党原来提出的是召开各党派政治会议。政治协商会议这一名称, 是根据国民党王世杰的拟议商定的。”[7]此后, 中国共产党认同了加入一个“协商”于党派政治会议之间, 就是要把协商民主的精神融入政治协商会议之中。但是, 国民党真内战、假谈判的实质, 从根本上决定了由国民党主导的有反动派参加的政治协商会议本身就是对协商民主精神实质的背叛。实际上, 当时的国情决定了政治协商会议只是国民党假和平的民主幌子, 最终被国民党悍然进攻解放区、一意孤行发动内战破坏了, 但是政治协商会议的形式却深入人心, 让人民念念不忘。 

　　显然, 新政治协商会议不是源自旧政治协商会议, 只是借用政治协商会议之名, 两者的组织和性质完全不同。新政治协商会议是中国共产党领导的人民民主统一战线的组织形式, 旧政治协商会议是国民党真内战假和平的民主幌子。对于新旧政协之间的区别与联系, 在中国共产党同各民主党派广泛协商的基础上, 周恩来在新政协筹备会上做出最终的结论性阐释:在名称的使用上, 来源于旧时期的政协名称, 但从内部的组织和所特有的性质上来看, 不同于旧政协。……今天我们沿用了这个名称, 而增加了新的内容[3]698-699。这就对新旧政协作出了本质的区分, 同时界定了人民政协的统一战线性质。 

　　起初, 新政协筹备会采用了新政治协商会议作为人民政协的称谓, 但是在新政协筹备会开会过程中, 经过多方反复协商, 认为仅仅冠以“新”就想把新政协与旧政协区分开来, 尽管能够区分开新旧政协的本质, 但是不能很好地突出和明确新政协的性质和特点。因为随着革命形势的利好发展, 新政协的召开规模、界别构成、代表范围已经远远超出中国共产党发布“五一口号”时的预期。因此, 在新政协前面加上“中国人民”四个字, 把新政协称为“中国人民政治协商会议”, 能够更加突出和明确新政协广泛的代表性。经过新政协筹备会各方多次反复的协商, 最终把新政协名称确定为“中国人民政治协商会议”, 全体与会成员对此达成普遍共识。 

　　(二) 通过协商民主的形式确定人民政协界别和代表的构成 

　　新政协筹备会的一个主要任务是确定新政协参加单位和代表。中国共产党通过与其他民主党派充分探讨和协商, 完成了会议的筹备工作, 并确定了34个单位、总共超过五百名代表参加的首届全体政协会议。其实, 早在“五一口号”发布并得到各民主党派和民主人士积极响应后不久, 1948年10月8日, 中国共产党就在《关于召开新的政治协商会议诸问题》中提议邀请参加新政协的单位, 并委托东北局同先期抵达解放区的民主党派和民主人士进行协商。中共中央高度重视东北局同民主人士就新政协单位展开协商工作, 由周恩来亲自起草, 经毛泽东修改后, 专门向东北局发出了征求民主人士对《关于召开新的政治协商会议诸问题》意见的指示。在大批民主党派和民主人士到达解放区之前, 中国共产党先拿出一个新政协参加单位和代表名单的蓝本。也就是说, 不等新政协筹备会召开, 中国共产党就迫不及待地把协商民主在东北解放区有声有色地开展起来了。在《关于召开新的政治协商会议诸问题》中明确规定:“现开列拟邀请的各民主党派、各人民团体及无党派民主人士的单位表于后, 请诸先生加以斟酌。各单位的代表名单, 应与其本单位协商后提出。……尚应商讨何项问题, 亦望先行交换意见。”[1]547-548到达解放区的民主人士积极响应中国共产党的号召, 就中国共产党拟定的参加新政协的单位进行了先行的民主协商。在与早期到达的相关党派民主人士进行了充分协商后就新政协的召开问题紧锣密鼓地展开广泛协商, 充分显示了中国共产党高度重视民主协商的优良作风以及通过协商民主形式共同创建新政协的诚意。这也进一步鼓舞了更多的民主党派和民主人士奔赴解放区, 共同参与新政协的召开与新中国的筹建。 

　　随着中国共产党取得三大战役等一系列决定性战役的胜利, 中国共产党取得解放战争胜利的态势日趋明显。广大的国土被解放, 尤其是在许多城市都成为解放区后, 原先中国共产党拟定的新政协参加单位已经不能满足和容纳现实政治情况所提出的要求。在这一背景下, 通过充分协商和广泛的讨论后, 达成一致意见, 认为参加新政协的单位要顺应新形势实现扩容, 增加最初拟定的参加单位和参加名额。 

　　新政协筹备会召开之后, 中国共产党同各民主党派与民主人士多方反复协商新政协的参加单位。对此, 李维汉在《关于参加新政治协商会议的单位及其代表名额的规定》中, 介绍了新政协单位的协商过程, “先后由各单位磋商, 然后又拟出了一个草案, 在第一次开会的时候, 全体组员一致通过了现在发下的这个草案, 并且把这个草案送给各单位首席代表看过, 又送给常务委员会主任、副主任及各委员看过, 得到了一致的协商”[3]477。经过中国共产党同各民主党派和民主人士反复广泛协商, 最终经过新政协筹备会第一次全体会议通过而最终确定了参加新政协的45个单位、510名代表名额。另外, 为充分确保人民政协能够具有更加广泛的代表性, 新政协筹备会各单位经过反复磋商, 决定在除了以上所列45个单位外, “另设一特别邀请单位, 其具体的相关人员代表的名额和资格全部由筹备会相关委员会协商”[3]474-476。这就保证了即将召开的人民政协能够涵盖方方面面的阶层和代表人物, 最终能够代表全国人民来实现协商建国。 

　　总之, 新政协筹备会所商定的人民政协单位和代表的构成, 是一次广泛而深刻的协商民主的伟大实践。新政协筹备会处处显示出协商民主的光芒。 

　　(三) 经过新政协筹备会反复广泛协商决定把人民政协扩容到能够代表全国人民 

　　计划赶不上变化。同样, 新政协随着时代的发展, 逐渐发展具备了由人民政协代表全国人民实现协商建国的规模。这是因为中国共产党在1948年4月30日发布“五一口号”之时以及新政协筹备会召开之时, 国内形势发生了迅速的巨大变化。中国共产党发布“五一口号”的背景, 只是中国共产党从人民民主统一战线的战略出发, 在孤立国民党政权的基础上, 通过召开新政治协商会议进一步团结被国民党宣布为非法组织的各民主党派, 为最终建立属于人民民主的共和国作准备。当时, 中国共产党相对于国民党力量有限, 仅仅东北靠近苏联的部分解放区相对稳固, 还不具备建立新中国的实力。本来预期在哈尔滨召开新政协会议, 积极响应“五一口号”的部分民主人士也先期到达哈尔滨。随着解放战争形势的迅速发展, 当大批各民主党派和民主人士抵达东北时, 已经不用远赴哈尔滨, 因为整个东北已经全部解放, 直接到达沈阳就可以了。随着三大战役的胜利, 国共内战态势已经此消彼长, 解放战争胜利业已指日可待, 中国共产党建立新中国的时机完全成熟。新中国的建立能够确立中国共产党执政的合法地位, 加速国民党政权的迅速灭亡。在此背景下, 等到新政协筹备会于1949年6月15日召开时, 会议地点已经从哈尔滨改为北平。“国民党反动政府的统治已经崩溃了。在全国革命战争中, 我们取得了基本的胜利。全国的形势和世界的形势都已经改观了。”[3]694形势决定了新政协要担当起更加重要的历史责任。原本由党派协商召开新政治协商会议, 在民主协商的基础上再召开全国代表大会, 并在会议中选举产生联合政府, 最终宣告新中国成立。尽管中国共产党解放战争胜利大局已定, 但是必定长江以南广大领土还未解放, 这就决定了召开普选的全国人民代表大会条件并不成熟。 

　　种种原因最终都指向了由人民政协来解决这一问题。中国人民政协的作用比较重要, 除了统一战线的重要职能外, 其还肩负起了全国人大的职责, 代行建立新中国的使命。面对人民政协所要承担的职能的拓展, 需要与时俱进地扩容人民政协的单位构成和代表名额, 从而充分保证人民政协的广泛的代表性。为此, 周恩来在《关于人民政协的几个问题》中进行了明确说明:“这次中国人民政治协商会议具有全国人民代表大会的性质。……为了扩大政协的代表性, 首先要扩大参加政协的成分、单位和名额, 使它能够代表全国各民主阶级、各民族人民的愿望和要求。”[3]694这就使得人民政协不仅具有统一战线的性质, 还要兼备全国人民代表大会的性质。 

　　因此, 作为当时中国共产党最高领导人的毛泽东表示, 在现阶段的中国政协会议与旧时期的政协会议完全不同, 是在全新的基础上组织进行, 在一定层次上具有全国人大的性质, 并赢得了人民的支持和认可[3]725。这就使人民政协完全超出了新政治协商会议最初的预期范畴, 使人民政协能够代表全国人民, 所以, 对政治协商会议冠之于“中国人民”是名至实归、恰如其分, 真正得到全国人民的信任和拥护。基于此, 新政协筹备会逐渐把人民政协扩容到代表全国人民的性质, 最终能够成就通过中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会职权来代表全国人民宣告新中国成立的旷世壮举。 

　　三、人民政协的召开与协商民主制度的确立 

　　1949年9月21日, 全国首届政治协商会议召开, 在一定程度上标志着协商民主制度在全国范围的确立。政协全体会议在当时的社会背景下代行全国人大的职权, 通过了一系列相关的法律法规和共同纲领等文件, 并向全国人民宣告中国革命的成功和胜利、新中国正式建立。 

　　(一) 中国人民政治协商会议的性质 

　　中国人民政治协商会议第一届全体会议召开, 宣告人民政协正式成立。人民政协召开和成立是中国历史上一个具有重大意义的永远彪炳史册的重大事件, 从此, 中国真正实现了人民民主, 人民开始翻身做主人。 

　　协商民主一直以来是中国共产党所领导的统一战线的工作方式与工作方法, 人民政协成立之后, 也就成为人民政协的主要运行形式。而人民政协也是中国共产党领导的统一战线里程碑式的发展成果。早在新政协筹备会中, 中国共产党同各民主党派和民主人士达成共识, 认为中国人民政治协商会议是统一战线的组织形式。《中国人民政治协商会议组织法》第一条就开门见山地指出:“中国人民政治协商会议为全中国人民民主统一战线的组织。”[3]745这就以《中国人民政治协商会议组织法》的高度规定了人民政协的统一战线性质, 紧接着, 中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》, 其具备宪法的特性, 充当新中国临时宪法的作用。对此, 各界普遍认为“这是目前时期全国人民的大宪章”[8]。就是在作为全国人民大宪章的《中国人民政治协商会议共同纲领》序言中明确规定:“由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议, 就是人民民主统一战线的组织形式。”[9]这就以临时宪法的高度规定了中国人民政治协商会议的统一战线性质。以后逐步明确政协的性质为人民民主统一战线的重要组成部分和组织形式。中国人民政治协商会议具有统一战线的性质之后, 对于创建之初的人民政协性质的特殊性, 还需要进行特别的说明。鉴于特殊历史形势, 造就创建之初的人民政协双重的性质。人民政协创建之初, 到1954年第一届全国人民代表大会召开之前, 具有统一战线的性质, 同时兼备全国人民代表大会的性质。 

　　综上所述, 创建之初的人民政协融协商民主与选举民主为一身, 除了具备人民政协固有的协商民主性质之外, 还兼备全国人民代表大会具有的选举民主的性质。 

　　(二) 人民政协的召开与成立标志着协商民主制度在全国范围内正式确立 

　　中国共产党成立之初就把协商民主运用到统一战线之中, 协商民主在中国有着长期的历史实践。在中国共产党领导的统一战线中, 协商民主始终作为统一战线的工作方法和工作方式, 尤其是在抗日民族统一战线引领下建立的“三三制”政权, 更是把协商民主初步运用到局部政权建设之中。人民政协的创建是中国共产党领导统一战线发展进程中一个重要的里程碑, 同时, 人民政协也成为人民民主统一战线的重要组织形式。人民政协的成立标志着协商民主从统一战线的工作方法转变为统一战线的工作制度。自此, 协商民主制度在全国范围内确立。 

　　人民政协成立为协商民主提供了专门协商机构, 从组织上保证了协商民主朝着制度化规范化程序化方向发展。在中国共产党领导的人民民主统一战线中, 中国共产党借助协商民主同各民主党派和民主人士对民族民主革命中遇到问题进行广泛协商, 求同存异, 凝聚力量。人民民主统一战线中的协商民主是时间不定、地方随机, 是一种遇事协商、大事协商的非常态化、非制度化的协商民主形式。而人民政协的成立弥补了协商民主时间不定、地方随机的不足, 推动协商民主向制度化规范化程序化发展。人民政协是在法定范围内赋行协商民主行为的机构, 根据相关规定, 人民政协是由中国人民政治协商会议全体会议、全国委员会及其常务委员会三部分组成。全体会议每三年召开一次, 是全国范围内代表全国人民集协商民主与选举民主为一身的民主盛宴;而全国委员会则是在6个月后召开一次。因此, 需要通过建立常务委员会及全国委员会来解决全国政协全体会议间隔长、规模过大的不足, 确保了人民政协运行协商民主的常态化。可见, 人民政协协商民主不仅指中国人民政治协商会议全体会议那种大规模的协商民主, 而且还指党和国家在大政方针的决策前和决策过程中以人民政协这一专门协商机构而展开的广泛协商。 

　　《中国人民政治协商会议组织法》对人民政协协商民主予以专门的法律规定, 从法律上确保了协商民主的常态化运行。中国政协会议在广泛协商的基础上制定了相关的组织法, 以法律的形式将民主制度确定下来, 以充分保证其制度化发展。一方面, 在政协组织法中就有关政协会议中的协商民主权利作了明确说明, 全国代表大会采取普选方式进行, 在其召开之前的筹备工作中, 关系到人民民主革命相关的重要问题及事关未来国家发展和建设的大政反针, 或重要的改革措施, 需要通过议案形式向新中国的中央政府提出。在普选基础上召开全国人大之后, 关系到人民民主革命相关的重要问题及事关未来国家发展和建设的大政反针, 或重要的改革措施决议需要向全国人大或中央政府提出议案[3]747。因此, 从各角度来分析, 政协全体会议在某种程度上是代行了全国人大的职权, 通过政治协商的形式达成协议的效应。而在另一方面, 在政协会议组织法中, 充分给予政协会议民主协商的权利, 通过其全国委员会来完成。即通过政治协商会议对国家相关建设方面的问题形成建议案并提出, 对不同单位在全国人大中的选举候选名单进行协商和提议的权利, 通过协商的形式决定调整协商会议成员单位的问题, 在协商和合作基础上开展不同单位之间的协作事务[3]748。可见, 新中国的法律给予政协充分的协商民主的权利, 不仅包括人民政协内部事务的协商, 还包括对政府的建议案。 

　　一言以蔽之, 《中国人民政治协商会议组织法》以法律的权威性为协商民主的常态化发展保驾护航。 

　　(三) 由中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会职权, 代表全国人民意愿实现协商建国 

　　人民政协的创建始于中国共产党发布“五一口号”的要求, 但是最终得以建立的人民政协同最初的预期在职能上还是有明显的区别。按照“五一口号”, 中国共产党同各民主党派和民主人士立即召开新政治协商会议, 通过新政治协商会议协商召集全国人民代表大会, 最终由普选产生的全国人民代表大会宣告新中国的成立。根据形势变化, 在人民政协筹备会召开之时, 中国共产党同各民主党派和民主人士广泛反复协商后, 决定改变由普选的全国人民代表大会宣告新中国成立的最初预期, 改由中国人民政治协商会议宣告新中国成立。 

　　紧接着, 中国人民政治协商会议正式召开。在新中国建立初期的第一届政协会议中, 在协商民主的基础上, 会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》, 明确在全国人大正式开始前, 充分发挥人民政协的作用, 代行全国人大的部分职权, 制定国家机关相关的组织法, 选举政府相关机构的委员会, 明确其可以代行国家权力的职权, 这是因为在当时国家机构不完善的基础上新民主主义革命刚刚取得胜利的背景下, 国家急需建立完善的组织机构[3]750。这就在法律的形式下将人民政协会议代行全国人大职权的内容合法化。在此期间, 人民政协发挥了重要作用, 在完善国家机关建设、逐步完善国家机关及人员的任命中起了重要作用, 并通过人民政协向全国人民宣告新中国成立。在后期的首届全体会议中对共同纲领进行同样的规定, 以文件形式认同政协的职能和权利。此外, 在共同纲领中专门提到, 中国政协代表全国人民宣告新中国成立, 并成立国家相关机构组织体系, 且不断完善[3]758。这是以作为临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》的高度赋予人民政协代表全国人民宣告新中国成立的神圣权力。 

　　中国政协制度经历了从无到有、从不完善到逐步完善的过程。在其建立之初, 由全体会议代行人大代表的部分职权。共同纲领以文件的形式赋予其宣告新中国成立的权利, 最终人民政协完成了协商建国的伟大壮举。实现协商建国的人民政协, 得到了全国人民普遍认可, 同时也让协商民主深得人心。 

　　参考文献 

　　[1]建党以来重要文献选编:第25册[M].北京:中央文献出版社, 2011. 

　　[2]人民政协重要文献选编:上[M].北京:中央文史出版社, 2009:6-7. 

　　[3]建党以来重要文献选编:第26册[M].北京:中央文献出版社, 2011. 

　　[4]毛泽东选集:第4卷[M].北京:人民出版社, 1991:1437-1438. 

　　[5]建国以来周恩来文稿:第1册[M].北京:中央文献出版社, 2008:10. 

　　[6]毛泽东选集:第3卷[M].北京:人民出版社, 1991:1068-1069. 

　　[7]李维汉.回忆与研究:下[M].北京:中共党史资料出版社, 1986:628-629. 

　　[8]人民代表大会制度重要文献选编:第1册[M].北京:中国民主法制出版社, 2015:54. 

　　[9]建国以来重要文献选编:第1册[M].北京:中央文献出版社, 2011:1.