二、全球化时代中国立法发展的体制、程序和方略

　　在全球化的影响下，中国立法坚持从本国国情出发，同时大胆借鉴、吸收和移植国外立法经验，形成了自己立法发展的模式和特点。

　　(一)中国立法体制的发展

　　1949年9月，中国召开的中国人民政治协商会议，制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》、《中央人民政府组织法》。这次会议还宣告了中华人民共和国的成立。依照《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，中国第一次建立了中国共产党领导的全国性的立法体制。《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人大的职权。包括：制定或修改《中国人民政治协商会议共同纲领》；制定或修改《中国人民政治协商会议组织法》和《中央人民政府组织法》等。中央人民政府依据《中国人民政治协商会议共同纲领》，有权制定并解释国家的法律，颁布法令并监督其执行。此外，政务院有权颁发决议和命令；废除或修改各委、部、会、院、署、行和各级政府与国家的法律、法令和政务院的决议、命令相抵触的决议和命令。大行政区人民政府有权拟定与地方政务有关的暂行法令，报政务院批准或备案。省人民政府有权拟定与本省政务有关的暂行法令条例；直辖市、大行政区辖市和省辖市的人民政府，有权拟定与市政有关的暂行条例，报上级人民政府批准；县人民政府有权拟定与县政有关的单行法规报请省人民政府批准或备案；民族自治地方的自治机关，有权制定本自治地方的单行法规，呈报上两级人民政府核准并报政务院备案。到1954年宪法颁行前，中国的立法体制表现出多级化立法的特点。1953年，中央人民政府公布了《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》。以这部法律为依据，进行了第一次全国性的普选。在普选的基础上，1954年9月，召开了第一届全国人民代表大会，通过了新中国的第一部《中华人民共和国宪法》和其他一些重要法律。

　　1954年的《中华人民共和国宪法》明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。全国人民代表大会是国家最高权力机关，也是行使国家立法权的唯一机关。它的立法权包括：修改宪法，制定法律，监督宪法的实施等。全国人大常委会是全国人大的常设机关，有权解释法律，制定法令，撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令，改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议。1955年第一届人大二次会议通过的《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，授权人大常委会可根据宪法精神和实际需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规。

　　在1954年宪法基础上建立的中国立法体制突出地体现了立法的中央集权的特征。

　　从1966年5月到1976年10月的“文化大革命”时期，国家的立法制度遭到严重破坏，选举完全停止，立法机关除于1975年召开第四届全国人民代表大会修改了宪法外，立法发展被迫中断。

　　1982年宪法的颁行，确立了现行立法体制的基础。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，2000年制定的《中华人民共和国立法法》等有关法律，对中国的立法体制作了规定：全国人民代表大会有权修改宪法，监督宪法的实施，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人大常委会解释宪法，监督宪法的实施，制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律，在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改；国务院根据宪法和法律，制定行政法规；各省、自治区、直辖市的人大及其常委会、省会市的人大及其常委会、较大市的人大及其常委会有权制定地方性法规；自治州、自治县的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例。全国人民代表大会还两次通过授权决定，授予国务院在某些事项上享有制定暂行条例的立法权；全国人大常委会则先后授权深圳、厦门、珠海、汕头经济特区的人大及其常委会制定法规的权力。中国现行立法体制的主要特点是：中央与地方适当分享立法职权，有些事项属中央专有并以中央立法为主，有些事项以地方立法为主，地方立法不得与宪法、法律和行政法规相抵触；立法机关立法与行政机关立法并重，行政立法不得同宪法、法律相抵触。(注：李林.关于立法权限划分的理论与实践[J].法学研究，1998，(5).)

　　上述立法体制的运作，使中国的立法有了长足发展。从1949年到1978年底，中央立法(1954年9月以前是中国人民政治协商会议、中央人民政府和政务院，1954年宪法颁行后是全国人大及其常委会、国务院)共1550件，平均每年53件。从1979年到2001年5月，全国人大及其常委会平均每年制定18件法律；国务院平均每年制定43件行政法规；地方人大及其常委会平均每年制定330件地方性法规，国务院各部门和地方人民政府平均每年发布2380多个政府规章。

　　(二)立法程序的功能和体制

　　合理的立法权配置与科学的立法程序相结合，才能将中国的立法进一步引向以制度化、规范化和科学化为主要内容的现代立法轨道，从而使立法在服务民主政治建设和培育市场经济方面发挥更大的作用。

　　按照民主宪政的通行标准来看，中国的立法程序具有如下功能：

　　使立法工作纳入规范化、程序化的轨道，保证立法的每一个阶段、每一个步骤和每一个方面，都能协调、和谐，配合得当，制约有度，井然有序，从而最大限度地把民主与效率统一起来。使法案可以得到各方所能接受的适当的处理。使立法会议时间能得到合理运用，提高立法效率。保证人民代表在立法机关会议上正确行使权利和履行义务。立法程序作为立法活动应当遵循的秩序和规则，是一个动态的过程，其目的在于保障民主和自由的实现。但是在中国，有的官员认为“民主太麻烦”，“按照民主程序办事碍手碍脚，很不方便”。对于立法程序的设计、建立和遵守，也有一些人很不重视。造成这种情况的原因之一，是他们对立法程序功能的重要性认识不足。

　　中国除宪法外，有关法律亦对立法程序作了规定。这些法律包括：《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》(1982年)、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(1986年)、《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》(1989年)、《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》(1987年)、《行政法规制定程序暂行条例》(1987年)、《法规、规章备案规定》(1990年)，《中华人民共和国立法法》(2000年)，等等。享有地方立法权的人大及其常委会基本上也都根据其实践经验和具体情况都制定有它们各自的议事程序规则和法规制定办法。

　　(1)法案的提出。依照宪法和法律的规定，在最高国家权力机关的立法中，有权提出法律议案的主体分为两类。一类是向全国人民代表大会提出属于该大会职权范围内议案的主体，包括：全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大的各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高法院、最高检察院，以及全国人大的一个代表团或者30名以上的代表；另一类是向全国人民代表大会常务委员会提出属于该委员会职权范围内议案的主体，包括：全国人大的各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高法院、最高检察院，以及全国人大常委会组成人员10人以上。以上主体均享有立法提案权，但“在立法实践中，国务院充分行使了自己的立法提案权，1979年以来全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律，有80%是由国务院提出法律草案的。”(注：袁建国.法律创制论[M].郑州：河南人民出版社，1989，159.)据世界议会联盟的对69个国家政府提出的议案所占百分比的统计，有33个国家，政府提出的议案占提案总数的90—100%；有9个国家，政府案占80—89%；有2个国家，政府案占70—79%；有6个国家，政府案占60—69%；有5个国家，政府案占50—59%。政府案在立法机关获得通过的比例亦很高，据对60个国家的统计，42个国家的通过率为90—100%；6个国家为80—89%；4个国家为70—79%；1个国家为60—69%；3个国家为50—59%；只有1个国家的政府案通过率在49%以下。(注：李林等.比较立法制度[M].北京：群众出版社，1992，436.588—595.)通过比较可以看出，中国的立法提案情况与国际发展的主流趋势是一致的。但是，如果按照全球化时代民主化立法的要求，尤其是按照中国社会主义民主政治的本质属性的要求，这种状况恐怕应当尽快转变，以保证立法权真正地完整地掌握在国家权力机关手中，掌握在人民代表手中。

　　(2)中国法律对审议和讨论法案的程序规定：

　　——全国人大代表按照选举单位组成的代表团在全国人大会议举行前，讨论全国人大常委会提出的关于会议的准备事项；在会议期间，对全国人大的各项议案进行审议，并可由代表团团长或由代表推派的代表，在主席团会议上或者大会的全体会议上，代表代表团对审议的议案发表意见。

　　——对于各有权机关向全国人大提出的属于其职权范围内的议案，由大会主席团决定交各代表团审议，或者并交有关专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决。

　　——对于一个代表团或者30名以上代表向全国人大提出的属于其职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再决定是否列入大会议程。

　　——对属于全国人大常委会职权范围内的议案，一般由委员长会议决定提请常委会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再提请常委会会议审议；但对于常委会组成人员10人以上联名提出的议案，则由委员长会议决定是否提请常委会会议审议，或者交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定是否提请常委会会议审议。

　　——各专门委员会负责审议全国人大或其常委会交付的议案，法律委员会统一审议向全国人大或其常委会提出的法律议案；(注：全国人大法律委员会1988年制定了该委员会工作规则，对审议法律案要遵循的原则做出了规定：1.以宪法为根据；2.从实际出发，注意研究法律规定的必要性和可行性；3.研究外国有关的法律制度，参考借鉴其中好的有益的内容；4.注意研究有关法学理论；5.注意法律之间的协调、统一，避免相互矛盾、抵触；6.注意法律的规范化，力求用语、概念清楚、准确、科学，简明扼要，明确易懂；7.广泛征求各方面的意见。第九届全国人大以来，法律委员会已经召开会议124次，平均每年开会40多次。参见张春生主编.中华人民共和国立法法释义[M].法律出版社，2000年8月出版，第121页。)其他专门委员会有权就有关的法律草案向法律委员会提出意见。

　　法律还规定，如果议案在交付表决前，提案人要求撤回的，对该议案的审议即行终止。对于列入常务委员会会议的法律案，一般应当经过3次常务委员会会议审议后再交付表决。

　　为了保证人大代表在讨论法律议案时能够畅所欲言，宪法规定全国人大代表在全国人大各种会议上的发言和表决，不受法律追究。

　　(3)宪法和法律对表决通过法案作了简单规定：宪法的修改，由全国人大常委会或五分之一以上的全国人大代表提议，并由全国人大以全体代表的三分之二的多数通过。法律由全国人大以全体代表的过半数通过；或者由全国人大常委会以全体组成人员的过半数通过。全国人大及其常委会通过法律，通常采用电子表决器对整个法案进行表决。

　　(4)宪法和法律由国家主席根据全国人大或者其常委会的决定以主席令予以公布，并刊载在《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》上公开发行。行政法规的发布，一律刊登在《中华人民共和国国务院公报》。

　　经过20多年的努力，中国的立法程序体制已经基本建立，在立法的主要环节上做到了有法可依。但是，目前的立法程序仍存有粗糙、欠科学和可操作性等弊端。

　　(三)立法发展的方略

　　在全球化时代，在中国改革开放时期，其立法发展的方略，实际上是要解决立法与改革协调发展的问题。这个问题解决得好坏，直接关系到中国改革的成败。中国的改革是一项前无古人的事业，既没有自己的固有经验可以继用，也没有现成的国外经验可以搬用。而改革又必须突破常规，破旧立新，这势必会产生改革与传统秩序的冲突。是通过创制修改法律，先变法，再改革，还是先改革，通过改革探索经验，等时机、条件成熟时再立法，形成了两种不同的立法发展思路。对这两种思路的折衷，又出现了改革与立法同行并进的主张。从实践情况来看，在处理改革与立法的关系方面，中国遵循了实事求是的原则，从中国国情出发，具体情况具体处理，取得了积极的成效。具体来讲，通常采取三种方法来协调改革与立法协调发展的关系。

　　1.先改革后立法。这种思路的观点是：中国改革时期的许多政策、措施具有很强的实验性和探索性，而法律应当保持相对的稳定性和连续性。所以立法应当在改革提供成熟的经验以后，根据“成熟一个，制定一个”的原则进行立法。条件或者时机不成熟时不宜立法。反对这种观点的学者认为，如果立法仅仅停留在对成功经验和客观社会关系的认识基础上，强调经验的积累和成熟，而不注重立法对社会关系发展变化的科学预测，就不可能以法律引导改革并为改革开放服务。(注：李培传.中国社会主义立法的理论与实践[M].北京：中国法制出版社，1991，341—342.)事实上，中国改革的实践已经承认了先改革后立法的做法。例如，中国1982年宪法规定，任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地，而实际上80年代末，上海、深圳等地已经有了作为改革“试验田”的房地产交易，但直到1992年国家才修改了宪法的相关条款，认可了这种改革行为的合宪性。又如，1982年宪法不承认私营经济的合法性，但是，80年代中国的经济体制改革中涌现了大量各种形式的私营经济。直到1988年4月，全国人大才通过宪法修正案，确认了私营经济的合法性，1988年6月，国务院根据宪法修正案制定了《中华人民共和国私营企业暂行条例》。先改革后立法的主要好处是，可以使立法更加符合中国国情，从而保障和推动改革的顺利进行；其最大的弊端是以牺牲法治的权威为代价来换取改革的局部利益。

　　2.先立法后改革。这种思路主张，立法应当先行于改革，先制定法律，制定相关的规则，再进行改革，以立法成为推进改革的先导，从而避免改革的混乱局面，保证改革的顺利进行。目前在建立社会主义市场经济法律体系中，国家通过立法规划，要制定大量调整市场关系、规范市场行为、保障市场秩序等方面的法律，主要是按照这种思路来运作的。先立法后改革是比较积极稳妥的改革方略，但是，由于改革的复杂性、艰巨性以及中国国情的千差万别的特点，决定了对于一些方面和领域的改革，必须采取先试验，摸索总结经验之后，才能以法律的形式正式肯定下来。否则，在缺乏必要的实证经验支持的情况下就制定法律，很容易导致事与愿违的结果。

　　3.立法与改革同步进行。这种思路也称“同步立法说”。这种思路认为，立法应当与改革同步进行，各项重大改革措施的出台，应当尽可能地以法律法规的形式体现，把改革与立法的过程结合起来，形成互动相依的改革态势。中国共产党十四届三中全会的《决定》，认同了这种立法方略。它指出：“社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障，……做到改革开放与法制建设的统一，”“改革决策与立法决策紧密结合，……用法律引导、推进和保障改革顺利进行。”这是一种比较理想的改革与立法协调发展模式，但在实践中较难操作和把握。

　　关于立法的“粗”与“细”，是立法方略中第二个层次的问题，即在确定了改革与立法相互关系的基础上，立法应当采取何种技术方略进行，是“粗”一些，还是“细”一些?

　　我们在肯定20多年来立法发展成就的同时，也应当承认中国法律、法规的实施及其实效是不尽如人意的，有法不依、执法不公、司法腐败的现象屡见不鲜。人们不禁要问，为什么一方面国家和地方制定了大量法律、法规，而另一方面许多法律、法规却基本得不到实施?原因是多方面的，其中的一个原因，是长期以来我们奉行了“宜粗不宜细”的立法技术方略。

　　立法上的“粗”是一种形象的比喻和要求，通常表现为以下一些具体形式：其一，有些法律、法规的条文内容只作原则性规定，缺乏应有的可操作性的内容和要求。例如，《中华人民共和国教师法》规定，教师有权“按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑假的带薪休假”(第7条)；《中华人民共和国劳动法》规定，“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资”(第50条)；《中华人民共和国教育法》规定，“国家保护教师的合法权益，改善教师的工作条件和生活条件，提高教师的社会地位。教师的工资报酬、福利待遇，依照法律、法规的规定办理”(第33条)。然而，全国每年拖欠的教师工资都达到了十几亿元，上述法律的规定难以真正实现。其二，有些法条文字的字义含糊，常常可以对之做“弹性”解释，例如“数额较大”、“数额巨大”、“情节严重”、“情节特别严重”等等。其三，有些法律、法规中的自由裁量权规定得过多、过大。其四，有些法律、法规中对保障公民权利的内容规定较少、较模糊，难以操作，而对公民义务的规定却比较具体，法律责任比较明确。其五，上位阶的立法对下位阶的立法给予较多的授权立法权，如授权制定实施细则、实施办法等。这些现象的存在，固然有一定的合理性，但是，这种合理性是十分有限的，相反，以建立社会主义市场经济体制和实行依法治国方略的时代标准来要求，“宜粗不宜细”的立法思想及其存在的某些“合理性”是应当受到挑战的。

　　就法律的基本属性和存在价值来看，它是一种普遍的具有国家强制力作后盾的社会行为规范，具有确定性、规范性和可诉性等特征和要求。法律如果“粗”了，就容易变成一种政治、社会宣言或者“毫无意义的空气震动”，变成一种不可操作的所谓行为规范。按照法治国家的要求来看，法律应当具有规范性，以行为模式和法律后果(或者假定、处理、制裁)的方式，明确告诉法律关系主体应当做什么、不应当做什么和应当怎 样做；这种规范一般应当是确定的，不能模棱两可，以便法官在处理案件时做到“以法 律为根据”、“类似的情况类似处理”，否则行为人就会茫然而无所适从。此外，法律 还应当具有可诉性，这种规范人们外部行为的规则可以被任何人在解决纠纷的过程中被 运用，或者有被运用的可能性，以便当法律关系主体认为其权利受到侵害时，可以到行 政机关甚至司法机关寻求救济，最终运用司法方式解决纠纷。由此可见，一部“粗”法 是很难满足法律的上述属性要求，成为真正的可以付诸实施的法律。

　　为什么会把“宜粗不宜细”作为立法技术方略并表现得如此普遍，从反思这种做法的视角来总结，主要有以下一些原因：

　　其一，历史原因。1978年以后，随着国家工作的中心向经济建设转移和发展民主、健全法制方针的确立，国家和社会生活的许多方面急需法律的规范调整，而立法工作却不能满足形势发展变化的要求。显然，在当时的特定条件下，某些立法采取“先粗后细”的做法是比较实事求是的，但以后却不顾社会发展现实，机械地把这种特定条件下提出的权宜之策，固定为一种立法发展的指导思想，就有失偏颇了。

　　其二，立法体制原因。在中国1982年宪法基础上建构的立法体制，对于立法权限的划分不够明晰、难以操作，即使是2000年3月全国人大颁布的《中华人民共和国立法法》，也没有能够真正解决这个问题。在这种立法体制下，中央和地方、全国人大和国务院、人民代表大会与其常委会、地方的特区人大与非特区人大、民族自治地方的人大和其他地方人大之间的立法职权，在一些内容上是没有划分或者是划分不明确的，因此，立法“粗”了，不会有失职之嫌；立法“细”了，也不会产生越权之责。

　　其三，利益原因。在立法的部门保护主义和地方保护主义的利益驱动下，有的部门和地方藉立法牟利、扩权、卸责，立法的粗细往往以是否有利于本部门、本地方为转移，立法的粗和细都可以成为为某种利益服务的工具和手段。

　　其四，技术原因。立法是一项科学性、技术性、职业性很强的工作，要求立法人员有较高的专业化知识和技能，要求有先进科学的立法手段，而在这些方面，我们缺乏应有的立法人才和相应的立法信息、手段等，如要在规定的时间内完成上级下达的立法任务，往往不得不采用“宜粗不宜细”的立法方式来应付。因为，一般而言，制定一部“粗”法，要比制定一部“细”法容易得多。

　　当然，关于立法的“粗”和“细”的问题，应当有一定的前提标准。这个前提标准就是制定一部法律或者法规的充分必要性，即社会关系的发展变化，或者尽管社会关系没有多大变化，但是立法者对这种关系的认识已经达到必须以立法加以调控的程度，而且立法的条件已经基本具备，在这种情况下，制定该法势在必行。如果没有这个前提，如果一部法律或者法规的存在本身还有很大争议，即它在整个法律体系(“法网恢恢，疏而不漏”的体系)中的位置还没有解决，那么它的粗细问题就无从谈起。因为如果法律体系中由于某种特殊原因的确需要一部“粗”法(如宪法)，那么这种立法的“粗”是完全应当允许的，但是立法“宜粗”不能作为一个普遍的原则而存在。在这个前提下，一般来讲，除非确有必要采取“宜粗不宜细”的立法方式外，中国立法应当普遍奉行“宜细不宜粗”的立法技术方略(或者指导思想)，即以“宜细不宜粗”为立法的普遍原则，以“宜粗不宜细”为立法的例外原则。当然，立法的“细”，也不是事无巨细，而是符合法律的基本属性要求，采用科学合理的立法技术，特别是恰当的立法语言，将制定一部法律或者法规所需要调整规范的事项全部纳入该法的视野，尽可能没有遗漏。所谓需要调整规范的事项，既包括过去存在和现在出现的情况，也包括在可预见的将来可能出现的新情况。总之，立法的时候就应当尽可能地考虑到各种可能性考虑到法律出台以后如何实施的各种问题，否则这个法律的全部或者一部分将很可能成为一纸空文。

　　由于“宜粗不宜细”已经在一段时间内成为中国立法的指导思想，而且在现实立法中被广泛贯彻，因此，中国法律、法规中的“粗”法是比较多的。对于中国法律体系中究竟有多少部属于“粗”法，在一部法律或者法规中又有多少条款可以列入“粗”的范围，没有人专门作过量化的统计分析，但是一些重要的现象告诉我们，中国的“粗”法不在少数。有学者评估，在中国实施的所有法律、法规中，执行得比较好的占10—20%，基本上没有得到执行的在20%左右，执行得一般的在60%左右。在实践中，一些执法人员反映的执法状况是，愈是低位阶的法规、实施细则，实施状况就愈好。在民间还有传说：“黑头的(法律)不如红头的(文件)，红头的不如口头的(领导指示)”。从立法的角度来认识，这些现象反映的主要问题是法律缺乏权威，而法律缺乏权威的一个重要原因是许多法律在人们需要它们成为“规矩”、“准绳”、“尺度”时，它们什么也不是，不能发挥法律应有的规范作用。今后，随着依法治国方略的推行和民众权利意识的提高，由于立法过粗导致一些法律形同虚设的现象将逐步削减，代之而起的将是愈来愈多的具有明确性、规范性和可诉性(可操作性)的法律进入社会生活。

　　在国外，大陆法系和英美法系的多数国家制定成文法时，都面临着我们所说的立法的“粗细”问题，但在一般情况下，这是一个不容易成为“问题”的问题。主要原因是，在这些国家，包括立法在内的法律和法治的全部活动，都有相应的法律文化和法律传统支撑，人们笃信法律为正义、理性和规范已经到了神圣的入脑入心的程度，所以很少有人敢拿立法和法律当儿戏。在一些西方国家的立法中，也有“授权立法”、“弹性立法”和“骨骼立法”或者“框架立法”的做法，(注：李林等.比较立法制度[M].北京：群众出版社，1992.)有的中国学者曾经认为这是西方法治危机的表现。在我看来，这些是与立法粗细有一定关联的不同的问题。(注：授权立法主要是议会授权行政机关可以制定法规的一种立法方式，其产生的原因不是因为议会立法比较粗，比较原则、笼统，而主要是因为19世纪末以来，随着社会的发展和社会关系的复杂化，立法机关的能力、时间等不能适应形势变化的需要，而采取的一种弥补立法机关立法不足的立法方式，这种方式的采行受到议会和法院严格的监控和限制。当然西方的授权立法在一定程度上也弥补了议会“框架立法”所产生的某些空间。“弹性立法”实际上是赋予执法官(行政执法人员和法官等)更多的自由裁量权，以应付复杂多变的情况。“框架立法”可以算得上“粗”法，但是，这种立法方式的采用事出有因。主要原因是，在一些国家(通常是联邦制国家)联邦与州的立法权限划分中，除了联邦和州各自的专属立法权外，还有一部分权力为共有立法权，即联邦和州的立法均可涉及的权力事项，在这个领域，有时是联邦议会制定一些意志性较强的被称为“立法框架”的法律，而由州议会在这个被认可的框架下根据各州的情况制定州法。在这些国家，无论采取上述哪种方式立法，最后还要受到“违宪审查”程序的制约，在这个程序中，一切违反宪法的立法都可能受到纠正。)

　　中国是单一制国家，现行立法体制没有区分出地方和中央共有的立法权事项，因此采取制定“粗”法(类似于“框架立法”)的做法，与西方联邦制国家有根本的不同。在这个领域，我国通行的观点是，由于中国地方大，各地发展不平衡，情况不一，因此中央立法只能原则一点、笼统一点，以便给地方立法有更多的主动性。这种观点有一定道理，但难以说服人。因为，省级地方人大立法时，也可以此为由来制定“粗”法，而要求省会市或者较大市制定“细”法；后者同样又可据此以授权方式要求其他主体来制定“细”法，由此一来，某些法律、法规从上到下，都变成了“粗”法。在西方国家中，无论是大国，如美国、加拿大，还是欧洲小国，如瑞士、丹麦，它们都没有因为强调本国经济文化发展不平衡而把制定“粗”法作为一项立法技术的原则予以确认。它们解决发展不平衡问题的办法通常是在制定或者修改宪法时，明确规定中央和地方各自的立法权限，各个立法主体在其权限范围内行使职权。在中国1954年宪法确立的立法体制下，立法权只由全国人大及其常委会行使，在长期内，地方无并任何立法权。在这种体制下，各地发展不平衡，也没有成为改变立法体制并采取“宜粗不宜细”的立法方式的理由。

　　在中国立法发展中，由于缺乏应有的法治环境和法律监督机制，立法过粗，法律条文弹性较大，很容易导致执法机关利用对法条的解释来侵犯公民的权益，牟取本部门、本单位的利益。因为法律的执行是以解释为前提的，如果自己制定法律(主要是法规和法律的实施细则)又在执法中解释自己制定的法律，或者执法部门负责对其他机关制定的具有很大弹性的法条进行解释，那么很难让人相信解释的结果即执法的结果会有利于行政相对人。

　　收稿日期：2002-06-10