行政主体与公共制度的关系问题是人类长期反思公共行政目的及其实现方式之间融合程度的理性成果。在公共行政领域内，行政主体必须表现为公共生活中价值与事实的特定条件的统一，才能使事实为公共价值提供合乎理性目的要求的公共服务。这意味着：行政主体的目的和价值实现无时不在特定历史环境中经由特定的手段和事实来加以表达，表达的方 向及其程度成为衡量二者关系和谐程度的依据。在诸多的手段或事实中，公共制度无疑是最常态也最易运用的一种方式。历史地考察行政主体的制度依赖，我们不难发现，行政主体本身就是制度主体，即行政主体是公共制度的创始者，是公共制度功能发挥的践履者和守成者。通过行政主体的公共活动使公共制度成为人类社会历史秩序进程的执杖和规途，因此，行政 国家的历史也便是行政主体与公共制度关系博弈的历史。

　　现代公共制度是人类创造工具能力的体现。这种创制过程应该是充分满足主体价值目标需要的活动，即充分展现人性的价值；对公共行政而言，它是表达行政主体价值选择的“公共行政精神”的整体需求。然而，人类制度文明发展无论以何种形态在不同人类共同体中承续，其现实表达功能还是与行政主体价值本身存在悖论：作为强制性的“正式制度”与具有“强大生命力”的“非正式制度’，之间的某些旨向背离——事实效度与道德理想预设的阶段性失衡；行政主体自由创新智能与公共制度规则程序约束的限制——人性自由受到秩序原理的挤压；公共行政精神的有机整体性与具体制度表述的机械结构性差异——制度结构对意义结构的失衡；制度设计的理性目标诉求与制度实践功能异向漂移的错位——制度功能的雅努斯现象；“国家水平和地方水平的制度都具有无效率和为私利所利用的特征”——对成本—收益经济学原理的背离，如此等等。究其根源，一是行政主体理性能力的限度。公共行政主体依“有限理性”规划设计的公共制度框架不可避免地受到公共认知水平的限制，其回应性所能诠释的人的需求也便是社会历史发展进程的阶段性表达，故此，制度创新或变迁所追求的整体协调性必然是持续的历史过程。二是公共行政环境的复杂性。公共行政组织面对的是复杂而充满不确定性的生态环境，这是所有其他社会组织所无法比拟的。虽说公共行政的理念与制度实践均已进行了“多样性”的结构安排，试图通过体制创新、职能转变以及结构优化等消解其可能随时出现的各种危机，但环境不确定性的存在总还是为行政主体选择制度以适应其变化带来风险，错位、缺位和越位现象导致的公共行政失灵偶有发生。三是公共制度具体功能的历史缺失。所有的制度均有基本功能的一致性和具体功能的差异性特征，即在基本方面它们是“为了创造出动力和约束的结构，以引导人们采取可预测的因而是有秩序的行为”，而在具体方面则显现出创造和约束的程度差异，往往导致制度具体功能发挥超越公共行政主体预设目标的边界而走向积极作用的反面。这是公共制度的“内部性”或“外部性”在其功能作用层面的表现。

　　追寻行政主体与公共制度的整体融合需要理念、实践、方法和机制等层面的“制度创新”。

　　创新理念：行政主体认知能力与理论能力的提升。尽管有人以为“对管理而言，关系比数据、直觉比推理、态度比其他任何事情都来得更重要”，但是，任何管理活动都离不开理性认识能力构建起的制度规范体系的约束。管理哲学、政治哲学、行政哲学、制度哲学的理性观照就是针对行为主体价值及其现实表达的规范结构进行的“回应性”阐释，从传统理论强调法理型或科学化制度权威而将行政主体视为制度工具（尤其是政治制度）的理性适应物，到行为科学理论高扬行政主体（个体与组织）价值存在的意义而崇尚所谓人性化的效率激励的组织结构安排，制度理论的分歧沿着政治主义与管理主义的多维交锋落位到依赖行政主体与制度均衡关系揭示公共行政精神的基点上，形成了制度创新的理念体系和行政意识形态的规范系统。于是，行政主体进行制度学习和训练，延展理性认知和理论表述的深度与广度，全面提升理论理性能力，成为制度实践创新的先决条件。

　　创新实践：行政主体对公共制度功能实现规律的运用。制度实践是制度功能具体发挥的过程，是行政主体掌握制度规律以充分利用制度工具实现公共目标的过程。制度实践可以视为主体公共选择的博弈模式，追求功能最大化是其存在合法化的依据，而衡量标准的选择是关键环节。对此，制度经济学只是提供了一个经典的“议价”样例，在广泛的公共行政视阈内，公平正义的伦理旨向和公民自由的主体品格养成将与经济、效率原则一起成为公共行政精神结构的核心组成部分，所以，公共制度实践必然关注“公民精神和乐善好施”的公共行政主旨的表达，其表达程度是衡量行政主体与公共制度和谐统一程度的根本标准。制度实践还是一个依赖公开化程序逻辑表达公共行政立场的渐善化历史过程，通过创新方法探寻主体与制度的有机契合是一种常规路径。

　　创新方法：运用科学方法与信息技术应对不确定性问题。制度是行政主体理性确证公共行政问题的一种方式。尽管复杂的不确定性存在证明了工具理性的限度，但存在的“现实无解”也是激发人们执著于追问“无解之解”的动力，于是科学与技术才有无限广阔的意义空间。行政主体的使命之一便是充分运用科学成就的技术方法来破解公共行政的不确定性存在，重构公共行政精神本寓的价值体系，并选择适应价值实现要求的制度表达方式，从而完成价值与事实、目的与手段的整体协调一致。

　　创新机制：构建公共制度创新的良性生态系统。现代公共制度的创生、演进与消亡是一个新陈代谢的生态系统，它反映的是人及其组织结构化需要的变迁过程，由需要结构决定的目标结构必须是人本价值的外化表现，才可能通过可操作的评价规则实现价值判断，进而为公共选择提供可靠准则。公共制度确定的秩序功能同样具备惰性局限，弱化其局限性需要行政主体依理性精神力量进行效度评价与良性监控机制的设计，因此，探索公共制度结构要素之间的内在关系，构建起制度变迁的生态系统，就成为行政主体追寻公共制度结构优化和功能最大化的必由之路。

　　（作者单位：黑龙江大学哲学与公共管理学院）

　　摘自《中国社会科学报》 。