一、政府具有自身利益

　　政府利益是客观存在的。美国经济学家诺斯认为，政府（国家）有两个基本目的：一是在要素和产品市场上界定所有权结构，使统治者的租金（收入）最大化；二是在第一个目的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而增加国家的税收。在诺斯看来，政府使统治者的收入最大化和增加税收都是以追求政府自身利益为前提的。公共选择学派认为，政府也是经济人，存在自利性，也会追逐自身利益的最大化。他们认为，政府一旦形成，其内部的官僚集团便会有自身的利益，这可能导致政府的变异，如大量滋生寻租与腐败现象等等。

　　我国很多学者也承认政府利益的存在。有学者认为，“政府是市场经济中的利益主体之一”[1]，“承认政府合法权益比追求法外权益更符合实际，更利于社会主义初级阶段的社会政治、经济、文化等各项事业的发展。”[2]而且，很多学者已经看到了政府利益的存在对社会产生的影响，“相当数量的乡（镇）权力组织行为既远离了乡民的利益，同时也远离了国家的利益，很大程度上是一个以自我权力扩张为后盾，动员辖区内的资源，为机关工作人员尤其是权力核心成员谋取经济利益和政治利益最大化的相对独立的行动者。乡（镇）政府的这种自我权力扩张和自我利益膨胀倾向，不仅成为加重农民负担的根本因素，而且阻断了中央或上级政府的政令，降低了国家支持农民的政策效益。”[3]市场经济的发展要求承认每一个社会成员和组织的合法利益，并且鼓励他们为自己的合法利益而竞争，只不过社会机制应当和要求形成这样的机制；利益主体的利益追求过程同时也是社会公共利益的实现过程。在市场经济中，政府利益并不完全等同于公共利益，只不过同其他利益主体相比，政府利益与公共利益的关系更加密切。

　　我们可以将政府利益划分为以下几部分：

　　第一，政府官员的利益。作为一个社会的人，政府官员与社会经济生活紧密联系在一起，他们也具有自身的利益取向。如个人价值的实现、职位的升迁、个人经济利益的增进、对舒适生活的追求等等。

　　第二，政府部门的利益。它包括横向的政府部门的利益和纵向的政府部门的利益。前者体现了同一政府机关内部不同部门之间的利益差别，后者体现了联邦与各州、中央与地方、上级与下级政府部门之间的利益差别。勿庸讳言，改革开放带来的利益结构的重大变化，使得政府部门在充当公共利益代表者的同时，作为单位利益代表者的角色越来越明显地显露出来。它“从大的方面看表现为一个条条（即一个部门）的利益或一个块块（即一个地方）的利益，从小的方面看表现为每一个具体单位的利益。”[4]

　　第三，政府组织整体的利益。韦伯认为，“虽然在理论上科层组织只是非人格的部门，但实际上它却形成了政府中的独立群体，拥有本身的利益、价值和权力基础。”[5]政府组织作为一个整体的利益主要表现在两个方面：其一，政府具有自我膨胀倾向。如果不存在有效的制约机制或者约束机制软化，政府的自身利益就会不断扩张和膨胀。比如，政府追求预算的最大化。其二，政府机构的体制惰性使政府在制度创新方面受到自身内部力量的掣肘，从而行动迟缓，使政府的制度供给总是赶不上社会对制度的需求。[6]

　　二、政府利益的存在对政府行为的影响

　　不可否认，政府利益的存在对政府的行为有着很大的影响。这些影响具体体现在以下几个方面：

　　（一）利益共容、内在驱动——政府利益对政府行为的有利影响

　　首先，政府利益的取向与公共利益具有内在的一致性。政府寻求自身利益的出发点是以实现公共利益为前提的，超越或侵害公共利益的政府行为必然受到法规、政策的约束或制裁。而共容利益的存在则强化了这种一致性。这里所说的共容利益可以这样来理解：如果某位理性地追求自身利益的个人或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织能够获得一个社会所有产出品增长额中相对多的部分，并且同时会因该社会产出的减少而受到极大损害，那么该人或组织便有一种共容利益。[7]

　　在我国，政府无疑是社会中共容利益的所有者。比如，政府财政收入的增加与社会生产的发展、经济水平的提高、人民生活的改善等息息相关。实现这些目标，不仅保障了政府的经济利益，也还提高了政府自身的“合理性”和在民众中的威望。政府的内在激励与公共利益对政策的外在约束机制共同作用，使经济政策的制定和执行更加有效，形成类似“帕累托最优”的局面。这是最优的形式。

　　当然，政府利益的取向与公共利益可能不完全一致。出于自身利益的考虑，政府可能会放弃最佳的政策选择。但在一定的客观条件下，政府也能带来使社会利益有保障的次优政府经济政策。例如，政府会为了维持政局稳定和社会安定而采取渐进性和阶段性的改革。这些改革可能引发经济和社会问题。在这里，政局稳定、社会安定可视为政府利益，经济和社会问题会减损公共利益。但我们不能就此认为渐进改革是错误的政策选择，因为任何激进的改革措施都可能带来意想不到的混乱、无序，甚至是国家的分崩离析。比如，采取激进改革模式的中东欧、蒙古等国1989年到1995年间GDP年递减1.6%～9.6%。到1995年为止，激进式改革国家的GDP均未恢复到改革之初的水平，而中国在1978到1995年间，GDP递增率为9.4%[8]。

　　其次，合理范围内的政府利益往往是政府行为的内在驱动力之一，它能增强政府的行政能力，激励政府及其工作人员负责任地、高效率地开展工作。政府利益有一定的合理性。“只要这些利益要求不超过一般利益集团的利益需求水平，尤其是它们都是通过公开和制度范围内的途径实现的，我们就可以说这种政府利益是处在合理的范围之内。”[9]毫无疑问，这种“合理”的自利性往往能激发政府及其工作人员表现出较高的热情，为统治阶级和社会提供更好的服务。例如，“美国芝加哥同一家私营公司订约把被废弃的汽车拖走，使每年200万美元的费用变为200万美元的收入来源。20世纪80年代初，华盛顿的摆渡运输系统对食品服务重新招标签约，一年产生新收入100万美元；通过招标订立一个出售在航站大楼做广告的合同，一年收入超过15万美元；通过订立在其两艘国际渡轮上经营免税商店的合同，一年赚到另一笔15万美元。”[10]汉密尔顿和麦迪逊说：“要组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先要使政府能够管理被统治者，然后再使政府管理自身。”[11]可以说，任何政府无不面临着既管理社会的艰巨任务，又面临管理和控制自利性的巨大挑战。

　　（二）机构扩张、利益独立、行为示范——政府利益对政府行为的负面影响

　　利益追求是行为的基本动因。政府利益追求的膨胀对机构改革和整个政府管理有着巨大的负面影响。

　　首先，导致政府机构扩张，阻碍行政管理体制和机构改革。机构改革实质上是对政府的权力——利益格局的调整。当政府及行政部门把其所代表的利益视作自身的独立利益时，就会对在机构改革中权力——利益格局所进行的必要调整感到不满，对改革采取消极态度，这就无形中为机构改革设置了障碍，增加了阻力，成为与改革相博弈的逆向力。在改革高潮时，它们可能不得不装出积极改革的样子，甚至“忍痛断臂”，而高潮一过，则又改头换面地恢复。这就是我国行政管理体制和机构改革一再陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”怪圈的深层原因。

　　其次，造成部门利益独立化。政府在市场经济中的作用，是维持市场秩序的公平、公正。但政府过度管制可能带来的权力寻租利益，已经使某些政府部门不能正确履行维持市场公正的职能。这体现了政府过度管制的恶性后果。追逐部门利益使部门间争权夺利、互相掣肘，有时甚至发生激烈的冲突。这使政府工作无法形成合力，造成部门之间不平衡，严格削弱了行政效能，加剧了社会分配不公，阻碍了生产力的发展。随着部门利益的形成、强化，国有企业、外资企业、个体私营者和广大农户的负担日趋加重，严重损害了这些市场主体的积极性。据国家经贸委统计，目前国有工业企业所承担的各种不合理负担要占企业实现利税的20%，超过税后利润。[12]

　　在改革过程中，既有的利益格局一时难以打破。地方政府和政府部门与本地方、本部门的利益状况存在着较紧密的共容利益，他们在经济政策的制定和执行过程中往往成为本地方和本部门利益的代言人。在制定政策时，地方政府在某些事权划分问题上与中央政府或上级政府讨价还价，致使某些改革方案难以实施，中央对国民经济和社会发展进行宏观调控的措施难以落实到位。在执行政策时往往是“上有政策，下有对策”。当中央或上级的政策与地方政府的利益目标有抵触时，对地方有利的就执行，不利的则“通过‘层层截留’、‘曲解政策’、‘补充文件’、‘改头换面’等手段，作出符合其自身利益的理解，修正中央和上级政府的政策安排，使这种修正后的政策更能适合自己实现利益最大化的原则。”[13]在本部门或本地方利益与其他部门或地方利益发生直接冲突时，则利用各种政策保护本部门、本地方利益，导致政策因不协调而失效。比较典型的例子是投资格局中出现的地区产业结构趋同现象。地方政府往往为了施加行政保护，维护本行业、本部门利益而设置市场准入障碍，或者在隶属于不同地方或部门的国有企业进行资产重组、产权变更时多加阻挠。

　　再次，导致政府行为失范和扭曲，影响政府的形象。政府利益的存在不可避免地影响着政府机关及其工作人员的行为，导致政府行为的失范和扭曲。一些政府部门把政府公共行政行为市场化，对有利可图的领域，不该管的也紧抓不放；而无利可图或不直接产生经济效益的业务，该管的却不管，导致事业受损。比如，发展基础教育、保护生态环境等都极其重要，但往往得不到应有的重视。在自身特殊利益的驱动下，一些政府机关把本该属于无偿服务的项目变成了有偿服务项目，运用行政权力收取或过多地收取各种管理费，把行政权力当成了获取自身特殊利益的工具。乱收费、乱罚款之所以在一些地方屡禁不止，并演变为难以遏制的部门不正之风，其原因就在于此。“从本质上讲，乱收费是一些行业和部门利用所掌握的权力在特定条件下对人民群众和基层单位实施的利益转移、利益掠夺行为。”[14]

　　另一方面，对部门利益的过分追求可能会损害社会利益的实现。由于政府官员的考核和升迁制度的不完善导致官员为了片面追求“工作业绩”，而使经济政策的制定和执行与社会利益相脱节。比如，国家为了加快对外资的利用，带动地方经济的发展，常常以招商引资力度作为考核地方官员业绩的重要指标，导致各地纷纷出台系列化优惠措施。在利用外资时，贪多求大，忽视对外资的评判、选择和有效管理，结果造成诸如国有资产的大量流失、外资控股控市、假外资等对经济长远发展不利的现象。

　　政府的自利性一旦膨胀就意味着政府自控能力的下降，一旦政府管不好自身，则难以管好社会。一些地方政府及其部门把政府所代表的利益当作或转化为政府自身的独立利益及部门利益，实际上是混淆了两者的界限并以后者取代了前者。有些政府及职能主管部门在追求部门利益最大化的导向下，把本来应该用于追求和维护国家利益及人民利益的行政权力用于追求政府和行政部门自身的利益。当政府的自利性扩张到政府出现腐化和变质后，政府就会遭遇强烈反对，使政府失去合法性，失去阶级支持和社会支持，从而有可能最终丧失管理和控制社会的能力，给国家和人民造成重大损失。[参考文献]

　　[1]　陈淮.政企分开不能保证政府行为合理化[J].中国经济时报，1998,11,6.

　　[2]　臧乃康.政府利益论[J].理论探讨，1999,(1):18.

　　[3]　楚成亚.乡（镇）政府自我利益的扩张与矫治[J].当代世界社会主义问题，2000,(2):20.

　　[4]　李国友.政府自身特殊利益问题初探[J].社会主义研究，1999,(5):55.

　　[5]　转引自杨冠琼.政府治理体系创新[M].北京：经济管理出版社，2000,317-318.

　　[6]　赵锡斌，费显政.政府利益及其对经济政策的影响[J].中州学刊，1999,(4):5.

　　[7]　张宇燕.国家放松管制的博弈[M].上海：上海人民出版社，1997,166.

　　[8]　世界银行发展报告[M].1996,23.

　　[9]　高庆年.政府的自利性及其法律调控[J].探索，2001,(1):42.

　　[10]　［美］奥斯本、盖布勒.改革政府[M].上海：上海译文出版社，1996:179-180.

　　[11]　［美］汉密尔顿·杰、伊·麦迪逊.联邦党人文集[M].程逢如等译.北京：商务印书馆，1980:264.

　　[12]　遏制部门利益独立化.求是（内部文稿）.1999,(14):5.

　　[13]　张方华.由政策调整到制度创新——重构中央与地方利益关系的路径选择[J].南京社会科学，2000,(5):31.

　　[14]　古杰一、杨云善.乱收费：特定条件下的利益转移和掠夺行为[J].信阳师范学院学报，1997,(2):26.