中共对中国近代地方统治形式与苏共中央地区局模式的继承和发展　

　　在中国近代，曾出现过多种多样省级以上的地方统治形式，以解决在广阔的领土上完成国 家统一和中央集权的问题。如1861年清朝“总理衙门”设立后，曾设置过南、北洋通商事务 大臣。前者由两江总督兼任，后者由直隶总督兼任，两大臣为地方最高行政长官，职权很大， 凡外交、通商、海防、军备、关税等事务无不在其管辖之内。但两大臣按当时体制，隶属于总 理衙门，并不是省级以上的地方行政单位。再如国民党在其大陆执政期间，也曾在中央与省之 间设置过形式多样的权力机构。如1926年，为加强对地方的控制，国民党曾设立政治会议分 会作为中央党部与地方政府联系的渠道，以及地方高级党部与省政府联系的渠道。从1931年 开始还曾设立过西南政务委员会、驻平政务整理委员会和冀察政务委员会等省与中央之间的跨省行政组织，军事上曾设立过战区、“剿总”等机构，这些机构也常常将其权力延伸至特定区 域内的人事、行政和财政等方面。但是，就总体而言，国民党大陆统治期间，由于党政军之间 从上至下的罅隙和矛盾，始终未能形成有效的中央集权。 

　　苏联共产党则充分利用临时设立中央地区局的模式，以帮助地方党组织“加强党的队伍， 开展对广大党员和全体劳动人民的政治教育，领导苏维埃和各社会团体，以及各地的社会主义 建设”，从而解决了苏共在全面夺取政权初期所面临的“俄国经济的崩溃和技术落后以及居民 文化水平不高而造成的很多困难”　 ［9］　 。1918年3月，俄共（布）中央和人民委员会迁到莫斯科 后，即在彼得格勒成立了第一个中央地区局。随后又于1918年秋成立了顿河地区局，此后还 设置了西伯利亚地区局、高加索地区局、土耳其斯坦地区局、俄共（布）中央远东局等。根 据俄共（布）中央委员会批准的条例规定，地区局在各地区全权代表中央，负责该地区党的 组织工作，并领导地区管辖内的各省委。中央地区局由中央委员和地方领导人组成。中央委员 会根据工作范围和具体条件，确定地区局成员的人数，并审查和批准每个人选。各地区局可以 设书记处，其下属的主要部门与省委的机构相同。由于苏共内部的高度集中统一，也由于中央 局事实上已成为所辖区域具有统一领导和指挥功能的政治核心结构，所以较好地实现了在全面 执政之初先收权于地区党组织、后集权于中央之目的。 

　　上述情况为刚刚夺取全国政权的中共提供了借鉴和启迪。1949年7月，刘少奇在率领中 共代表团赴苏同联共（布）中央和斯大林商谈有关两党两国的问题期间，曾向其提出即将给 地方政府以较大的自治权，以便发挥地方积极性的问题。6日，他在《关于向苏联学习党和国 家建设经验问题给联共（布）中央斯大林的信》中又提出，想利用在莫斯科的时间学习苏联， 了解苏联的国家组织中的各级政权机构，其中包括政府中的各部门，中央与地方的关系，政权 的基层组织，党的组织、政府的组织及群众团体的组织相互之间的关系，经常的武装组织、法 院组织与公安组织，财政经济机构，文化教育机构，外交机构及外交斗争;苏联共产党与群众 团体中党的组织方式、党务工作部门、党的教育组织、党委制、党的干部管理、工会和青年的 组织方式等问题。　 ［10］　  11日晚，斯大林召集会议，就刘少奇报告所提出的有关问题同中共代表 团举行会谈。斯大林指出，“你们实行人民民主专政的政体，是对的”，在答复各区域（例如 东北）及各省政府服从中央政府、中央政府有权力批准和撤换各区域及各省选举的政府负责 人之后，斯大林说:“你们目前不实行过分的中央集权的观点，是对的”，其意就是说，在地 方政府服从中央政府的条件之下，不要实行过分的中央集权，但斯大林很注意地方政府和中央 政府分裂现象之可能发生。　 ［10］（p.33）　 这些因素促使中共把此前出现过的省级以上地方统治形式和 苏共中央地区局模式结合起来，设置中央局领导下的大行政区以作为实现国家统一和中央集权 的过渡措施，以求“在统一政策领导下因地制宜，在因地制宜的发展中求统一”　 ［7］　 。　

　　中共全面执政之初所面临的国际环境的制约与影响

　　第二次世界大战结束后不久，以美苏为首的两大阵营进入“冷战”时期。在此国际背景 下，1949年6月30日，毛泽东宣布即将诞生的新中国要站在苏联一边，1950年2月两国签订 了《中苏友好同盟互助条约》。中苏同盟关系的确立“不但对新中国的建设有了极大的帮助， 而且在反对侵略，维护远东及全世界和平与安全上提供了强有力的保证”　 ［11］　 。但从当时中国的 周边环境看，形势不太乐观。中华人民共和国成立后，帝国主义势力在韩国、菲律宾、日本、当代中国史研究　  2009年第4期　 泰国等国家依然存在，美国通过支持南朝鲜李承晚集团、南越保大集团和法国殖民主义者，从 朝鲜半岛、台湾、印度支那三个方向威胁中国。此外，新生政权还面临着民族分裂主义和边界 纠纷的严峻考验。西方大国出于“分而治之”策略的考虑，继续通过民族、宗教和领土等问 题在中国制造政治上的混乱与分裂。再加之当时中共的实际影响力只限于西北、华北和东北等地，因此，中共在全国建政之初，面对错综复杂的国际和国内环境，需要建立一种能把边境地 区与内地有力地联结起来的省级以上的行政建制，并设军政委员会实施军事管制，集数省之力 尽快结束国内战争，整合边疆与内地的资源，消除可能出现的民族分裂和边境军事冲突，乃至 削弥发生大规模内乱或外敌入侵的可能。 

　　此后，各大行政区的具体设置充分体现了这一因素的作用。西北、华东、中南和西南四个 大行政区都包含了解决边境问题和民族问题的用意，吸纳了大量少数民族干部。1949～1952 年间，西南军政委员会副主席龙云为彝族，各大行政区政府委员会中有少数民族委员37人。 此外，从各大行政区所辖省份来看，也不是出于促进全国各经济区域的协调发展，而是基于政 治、军事上的考虑，依据解放战争中各个野战军作战区域和所解放领土区域而划定，保持了战 争年代各大行政区域的相对独立性。如由山东、江苏、安徽、浙江、福建和上海等省市组成的 华东地区，“虽已全部解放，但盘踞在台湾及沿海岛屿的残兵败将，尚待肃清，华东军政委员 会的设立，仍然负有严重的军事战斗任务”　 ［12］　 。因此，“华东军政委员会受中央人民政府和华 东人民的委托，执行人民民主专政的职权。首先负担起支援战争，解放台湾、西藏等地，完成 中国统一大业。其次是努力经济恢复方面的工作，包括城市农村工作的加强，和各级人民民主 政权的建设。”　 ［12］（p.3）　 而其中最迫切、最重要的任务就是在中央的统一部署下，动员一切人力、 物力、财力来支援解放台湾等岛屿的战争，以保证战争的彻底胜利。　 ［12］（p.28）　 中南、西南和西北 区无不如此，都是要把内地省份与边境地区联结成一个政治实体，以求实现全境解放、剿匪反 霸等军事任务。处于内地的华北区则未设立大行政区建制，而是由政务院直辖，这是为了能有 效地保护中央所在地。至于东北，除大力发展以工业为主的国民经济、建设新东北的考虑外， 中共认为，“东北靠近苏联。苏联是世界和平的堡垒，对一切被压迫的民族的革命，是一贯的同情和支持”，“尤其在革命胜利的今天”，“中国革命要想达到彻底胜利和巩固胜利，必须加 强中苏的友谊与团结，并且努力学习与吸收苏联先进的科学技术和生产管理的经验，把它运用 到我们经济建设中来，以加速完成我们经济建设的艰巨任务，以巩固新民主主义的国家，以保卫世界持久的和平”。　 ［3］　

　　中国疆域广大，如何通过行政区划来克服空间距离上的限制，建立中央与地方的良性关 系，一直是执政者的重要工作，也始终考验着执政者的政治智慧。中共遵循行政区划变迁的规 律，吸收了苏共与中国近代行政区划的优点，因时而变，因地而宜，不仅建立了力量强大的组 织系统，还成功地实现了政党与政权的有机耦合，创设了大行政区一级行政区划。大行政区的 设立，对中共在全面执政初期有效地实现国家统一、中央集权、经济恢复都起了重要的历史作 用，并为此后进行全方位的社会主义改造、建立计划经济体制铺平了道路。但大行政区从一开 始就是临时的过渡性行政建制，行政区域划分上不是出于发展国民经济的长远考虑，机构设 置、人员配备和职能权限等始终处于一种随时被调整的状态中，并且由于辖区广阔、权力广 泛、与中央联系的机制不健全等因素使其有明显的体制弊端。因此，1952年底，中共认为 “即将结束国家经济的恢复和改建工作”，需要调整与增设中央机构、减少政权层次，以“开 始全国大规模的有计划的经济建设与文化建设”　 ［13］　 之时，对大行政区进行了调整，并于1954年废除了大行政区的建制。　 

　　［参引文献］　

　　［1］金冲及主编《周恩来传》，中央文献出版社1998年版，第911页。 

　　［2］〔美〕莫里斯·梅斯纳著、张瑛等译《毛泽东的中国及其发展———中华人民共和国史》，社会科学文献出 版社1992年版，第86页。 

　　［3］《中国人民政治协商会议第一届全体会议各单位代表主要发言》，《人民日报》1949年9月25日，第 2版。 

　　［4］《中国人民政治协商会议第一届全体会议各单位代表主要发言》，《人民日报》1949年9月24日，第 2版。 

　　［5］吴承明、董志凯主编《中华人民共和国经济史》第1卷，中国财政经济出版社2001年版，第3页。 

　　［6］《会议讨论通过二十六项任命毛主席说明必须统一统一和因地制宜要互相结合》，《人民日报》1949 年12月4日，第1版。 

　　［7］《周恩来年谱（1949～1976）》上卷，中央文献出版社1997年版，第17页。 

　　［8］马永顺:《周恩来组建与管理政府实录》，中央文献出版社1995年版，第24页。 

　　［9］〔苏〕К·У·契尔年科著、陈联璧等译《党和国家机关工作问题》，中国对外翻译出版公司1984年版， 第35、37页。 

　　［10］《建国以来刘少奇文稿》第1册，中央文献出版社2005年版，第23～24页。 

　　［11］《庆祝中苏友好同盟互助条约签订一周年毛主席斯大林大元帅互致贺电》，《人民日报》1951年2月 14日，第1版。 

　　［12］马寅初:《关于华东军政委员会组织条例的报告》，华东军政委员会办公厅编《华东政报》第1卷第1 期（1950年3月），第73页。 

　　［13］《加强国家工作的集中性，迎接大规模经济建设》，《人民日报》1952年11月17日，第1版。　

　　［责任编辑:郑珺 ］ 　　　

　　［作者简介］范晓春，副教授，海军工程大学天津校区，300450。