新中国成立之初，各地发展极不平衡、情况各异，再加上财政经济极为困难、交通落后、 信息闭塞，中央人民政府要立即直接管理省及省以下地方政府，在人力、物力、财力等各方面 都是一时无法达到的。在这种情况下，中央决定实行大行政区建制，设立大行政区一级地方政 府，代表中央人民政府对全国各个地区进行领导。研究大行政区政府的职能作用，对认识中国 共产党完成政权接管、重建统一秩序的步骤以及地方治理等问题具有重要的意义。然而迄今为 止，国内学界对这一段历史的研究主要着眼于中央政权和地方各大城市政权层面，对于大行政 区这一区域性政权的职能作用尚无深入的专门研究。 

　　本文以西南军政委员会的建立与运作为例，对大行政区政府的职能作用进行深入的考察。 之所以选择西南大行政区政府作为考察的对象，主要是因为在新中国成立初期的东北、华东、 西北、中南、西南五大行政区中，西南是最后一个解放的行政区，也是国民党在大陆上最后挣 扎所依托的一个区域。“国民党反动派在淮海战役失败后，就着手进行其所谓游击战争的准备 工作，四川一省就训练了所谓游击干部达五千人之多。”　 ①　 在解放西南的会战结束不久，以国民 党中统、军统特务和反动军官为领导，以国民党残余部队和散兵游勇为骨干，以地主恶霸、封 建帮会为靠山的土匪特务武装便利用西南地区复杂险峻的地理条件，乘人民解放军立脚未稳、 群众尚未发动、工作尚未展开之际，发动暴乱，残杀人民群众和地方干部，袭击地方区乡政权 和征粮工作队，破坏交通、毁坏通讯设施，造成社会不安，人民生命财产遭受严重威胁。　 ［1］　 不 但如此，国民党特务还流窜到少数民族地区，大肆进行反动宣传，“利用各民族间乃至各部落间的不团结，利用各兄弟民族过去反对大汉族主义的情感来挑拨中国各民族间的分裂”［2］，使 民族问题更加复杂。在这一严峻的形势下，西南大行政区政府——西南军政委员会如何因地制 宜地完成中央交付的各项具体任务，尤为值得关注。　

　　一、西南军政委员会的建立　

　　1949年11月1日，在中央军委的统一筹划和华东、中南、东北、西北各大区的大力支援 下，刘伯承、邓小平、贺龙率领第二野战军、第一野战军第18兵团以及第四野战军第42军、 第47军、第50军共60余万人发动了解放西南的战役。“从战役发起到结束，为时不过五十七 天，前进约三千华里，提前两月完成战役计划，消灭蒋胡残余部队约九十万人，其中包括投降 俘虏四十余万，起义四十余万。” ① 进军西南的胜利，彻底粉碎了国民党企图建都重庆、割据 西南的美梦。 

　　在西南战役结束后，庞大的管理工作任务立即提上日程，因此，中共中央指示一方面迅速 建立分管全区政法、财经、文教等具体事宜的部门展开工作，处理一些急迫的问题，一方面就 军政委员会组成的人选问题与各方广泛交换意见，待局势基本稳定后，再召开全体委员会议宣 告正式成立军政委员会。这是西南大行政区政府———西南军政委员会建立的突出特点。　

　　1949年12月8日，刘伯承、邓小平、张际春、李达率第二野战军领导机关进驻重庆市 后，立即着手进行西南军政委员会的机构筹建工作。1950年1月21日，西南军政委员会所属 财政经济委员会、文化教育委员会、民族事务委员会、民政部、公安部、司法部、财政部、工 业部、贸易部、交通部、农林部、水利部、合作事业局、劳动局、卫生部、新闻出版局、人民 监察委员会、最高人民法院西南分院、最高人民检察署西南分署等机构开始筹建。 ② 在军政委 员会没有正式宣告成立以前，因为施政工作的实际需要，凡须对全区发布的有关推行政策的法 令、指示、条例、布告等暂以军政委员会或主席名义发布，俟军政委员会正式成立后再予以追 认的办法。此类文件涉及剿灭土匪、稳定城乡社会秩序，安置与资遣国民党政权遗留人员，布 置农业生产以及组织财政收入、解决政府财政来源等亟待处理的问题。　 ［3］　 此外，在金融方面， 1950年1月12日以重庆市军管会名义颁布了《西南区金银管理暂行办法》，2月22日发布了 《西南区管理私营银钱业暂行办法》。 ③

　　根据这些指示，全区工作“七月以前，县是以剿匪、征粮、生产，市则以接管恢复与发 展工商业，完成税收公债，救济失业等为主要内容”　 ［4］　 。在局势初步稳定下来后，1950年7月 27日，西南军政委员会第一次全体委员会议在重庆召开，宣告西南军政委员会正式成立。 

　　由于西南军政委员会是地方最高一级政权，管辖众多的事务，故组织机构较为庞大。到 1950年7月27日第一次全体委员会议召开宣告正式成立时，已建立了20个机构。　 ［5］　 其中民政 部、公安部、司法部、民族事务委员会分管政法方面行政事宜;财政经济委员会及其下属财政 部、贸易部、工业部、交通部、农林部、水利部、劳动部、合作事业局分管财经方面行政事宜;文化教育委员会及其下属文教部、卫生部、新闻出版局分管文教卫生方面之行政事宜;人 民监察委员会分管监察各级机构、各种工作人员是否违犯国家政策法令或损害人民及国家的利 益，并指导所属各省（行政区、市）监察机关之工作;人事局分管全区人事工作;办公厅主 持日常事务。　 ［6］　 此后，随着工作的进一步展开，西南军政委员会下属机构有所增加和改变。 1951年3月3日，中央人民政府委员会批准成立土地改革委员会，指导西南区一切有关土地 改革事项;3月12日，改西南军政委员会人事局为人事部。 ①

　　二、西南军政委员会的用人行政