对刚刚超过50%的中国城镇化进程来说，正处于快速增长区间，相伴而行的是工业化的快速推进。一方面，城镇用地需求将持续上升，产业用地需求面临刚性增长压力，另一方面，耕地红线不能突破，合理的生态用地必须保障，土地资源紧约束局面凸显。

　　如何应对中国城镇化面临着的国土开发空间不足的约束? 本刊记者专访了国土资源部副部长胡存智。

　　“我们未达到后工业化时代，却已提前预支了那个时代的土地资源，以大量开发建设用地、消耗绿色土地空间的建设方式，资源前景极不乐观”。胡存智指出，中国在城镇化发展中只有走节约集约用地之路，切实转变土地利用与管理方式，大力提高土地利用效率，才能应对国土开发空间不足的严峻挑战。

　　国土开发空间约束更加凸显

　　《瞭望》：中科院研究表明，我国适宜居住的国土面积约为陆地国土的19%，大致是182万平方公里;《全国主体功能区规划》提出，适合大规模、高强度工业化城镇化开发的陆地国土面积为180万平方公里左右。怎么看待我国城镇化快速推进下的土地资源约束?

　　胡存智：根据国际经验，人均国内生产总值达到1万美元之前，人口、产业向发达区域集聚的趋势不断加快。未来较长时间内，各先发地区和中心城市，人口增长、产业集聚趋势依然强劲。然而，面临着建设用地新增空间有限的硬约束。

　　伴随城镇化进程加快，我国城镇用地迅猛增长。城镇外延扩张造成稀缺土地过量消耗，1990年至2010年城市建成区面积增加了近2.5万平方公里。除正常城镇用地外，也出现过于追求城市形象建设，大广场、宽马路、大办公楼，超占、浪费大量土地。

　　过高的建设用地比例，使资源、环境的瓶颈制约与经济社会发展的矛盾日益尖锐。突出的表现是，城市土地利用布局严重不合理，一些特大城市、大城市，空间形态呈现以主城区为主、“摊大饼”方式向外蔓延发展，铺张浪费和过度密集并存，“大城市病”加重。老城区过度拥挤，密度大，容积率低;新城区贪大求洋;开发区铺张浪费。

　　注重城市规模扩张，却忽视吸纳人口功能，土地城镇化速度远快于人口城镇化，两者之比大大高于1:1.23的正常水平。难以形成集聚效应，反过来又降低了土地集约利用水平。

　　城镇工矿用地中独立工矿用地增长过多过猛。中国城市的工业用地面积占比过高，一般在25%以上，有些甚至超过35%，远高于国外15%的水平。

　　值得注意的是，随着产业转移和区域发展战略实施，中西部地区工业化正在加速，但是其复制东部地区早期产业用地模式的特征十分明显。

　　另一方面，在集镇和村庄，又存在形态、布局、用地散乱，用途与功能配置不合理，生产、生活功能配套缺失，用地低效、闲置普遍的现象。农村人口向城市转移过程中，理应伴随的农村居民点用地减少现象并没出现。农村人口不断减少，村庄用地却出现了上升势头。2010年，农村居民点用地接近19万平方公里，是同期城镇建设用地的2.4倍;随着农村劳动力大量外出和农村人口净减少，普遍存在农村“空心化”和住房闲置。

　　《瞭望》：如何在这样的背景下看待优化城乡土地利用的“城乡建设用地增减挂钩试点”?

　　胡存智：城乡建设用地增减挂钩的核心内涵是依据土地利用总体规划、建新拆旧规划进行的土地整理工作。注重城乡统筹建设，兼顾社会经济一体化。不仅仅是城镇以钱换地，也不仅仅是农村、农民以地换钱，而是一个资源再配置的过程。有效地促进了城乡用地结构和布局的优化，为经济发展提供了更大的土地战略空间。

　　应该看到，在这个过程中，出现了一些农民“被上楼”以及“以城乡建设用地增减挂钩为名侵占农民利益”的现象。为此，应该严格操作规范，防止“农村缺钱”和“城市缺地”一拍即合导致农村土地大量流向城市，偏离城乡统筹方向的现象发生。目前，无论成都的结余指标流转试验还是重庆的地票交易试验，都取得了很好的经验。

　　节约集约用地潜力巨大

　　《瞭望》：无论是闲置低效用地，还是有待盘活的存量建设用地，目前来看规模都不小。与发达国家相比，我们土地资源利用水平有哪些差距?

　　胡存智：节约集约，内部挖潜，的确是解决我国用地矛盾的现实途径。从闲置土地来看，截至2012年8月31日共1.27万宗，95万亩。用地紧张的东部地区分别占49.3%和42.6%。其中，闲置2年以上的占57.3%。

　　从单位土地承载的经济总量来看，我国每平方公里土地上承载的GDP，即国土经济密度，远低于发达国家：中国与美国的陆地疆域面积相当，目前中国国土经济密度约为美国的1/5----1/4。韩国国土面积9.9万平方公里，与江苏、浙江面积相当，但国土经济密度2.8倍于江苏，4倍于浙江。

　　再从城镇工业用地投入产出效率来看：我国的一般大城市土地实现的工业产值约为每平方公里数亿元，美国、日本的同类城市约为每平方公里50亿元以上，说明我国的土地集约利用水平与发达国家相比有明显差距。工业用地投入产出效率差距同样明显，北京的工业用地效率仅相当于东京历年平均水平的5.0%左右;每公顷工业用地的从业人员数只相当于东京历年平均水平的12%左右。

　　追本溯源，可以发现传统经济增长强烈依赖着土地要素的供给。土地的宽供应和高耗费保证了高投资;土地的低成本供地保障了高出口;以土地招商引资推进了高速工业化;土地资本化又助推了快速城镇化。中国在过去30多年间，巨量农村富余劳动力作为蓄水池，保证了低成本的劳动力投入;为服务于投入为主的经济增长方式，土地尽管面临稀缺性制约，不得已采取宽供应方式的选择。

　　依靠土地的宽供应，促进了经济高增长和城镇化进程，增加了地方财政收入，造就了繁荣，却也带来了多征、多占、多卖地的冲动，耕地红线面临冲击，导致土地浪费，不节约、不集约利用和资源环境问题的突出。我们未到达后工业化时代，却已提前预支了那个时代的土地资源。以大量开发建设用地、消耗绿色土地空间的建设方式，资源前景极不乐观。

　　实行最严格的节约用地制度

　　《瞭望》：走节约集约用地的城镇化道路，需要建立怎样的机制?

　　胡存智：从我国国土开发空间不足的现实国情和工业化、城镇化快速发展的大背景来看，节约集约用地、建设节地型社会是未来我国加强土地管理的根本任务，在城镇化过程中，全面落实节约优先战略，推进节地型社会建设。

　　具体来说，应该做到坚持以较少的土地消耗支撑更大规模的经济活动和经济高增长，各类建设不新占地、少占地或少占耕地;坚持各类土地利用合理布局和结构优化，促进区域、城乡、城镇和乡村内部、产业协调发展;坚持经济效益、社会效益和生态效益的协调统一，达到单位土地承载能力和产出率高的目标;坚持当前用地和长远用地相结合，不靠透支子孙后代的土地资源谋发展，保持土地资源代际公平和永续利用。

　　从国土管理的角度来看，应在坚持最严格的耕地保护制度前提下，实行最严格的节约用地制度，全面加强土地资源节约利用和保护，促进经济发展方式转变，走出一条耗地少、结构优、效率高、可持续的土地资源利用新路子。

　　第一，控制用地规模总量。按照“控制总量、保持流量、减少增量、盘活存量”的原则，严控建设用地规模，降低新增建设用地增幅，盘整存量建设用地，使全民在有限的土地上精打细算、合理使用，使土地节约集约利用水平迅速提高。

　　第二，优化利用布局。优化、调整土地空间布局、提高利用效率是最大的节约集约。加强城乡用地布局互动，保持和扩大绿色空间，可以有效促进形成节约集约宜居城市，建设环境友好、景观优美的美好家园。

　　第三，强化综合整治和再利用。整治、复垦、调整耕地、建设用地和其他用地;创新机制和政策措施，更新城镇用地，系统整治农村低效利用和空闲地，尽快完成对低效用地的再利用;修复自然、地理、人文景观风貌，构建、重塑人与自然和谐相处的人居环境，提高城乡集约用地水平。

　　为此，要充分发挥规划的整体管控作用，设立耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总量“三条红线”，管住用地总量;划定基本农田保护区边界和城镇、村庄发展控制边界，强化土地利用空间管制，管住用地结构和布局;建立土地节约集约利用评价考核体系，建立节地评价制度，完善节约集约用地标准，建立健全土地利用效率监管和控制体系，综合运用财政、金融、税收、价格等政策工具和经济手段，促进土地使用主体珍惜土地，主动采用节地新技术，转变土地利用方式，抑制土地粗放浪费，改变不合理的消费需求。