伴随第三次联合国海洋法会议召开、《联合国海洋法公约》生效及中国改革开放的深入进行，中国政府对中国海洋权益的管理和维护逐步高度重视，先后采取一系列措施，为加强中国海洋权益管理提供组织和制度保障。然而，由于长期以来我们对海洋权益管理重视程度不够、海洋管理体制分散、管理效能欠佳等原因，中国的海洋权益管理仍面临严峻挑战。

　　一、海洋权益管理概念及新时期中国海洋权益面临的挑战

　　（一）海洋权益管理

　　海洋权益是国家在海洋上的权利和利益。海洋权利属于国家的主权范畴，它是国家领土向海洋延伸形成的权利。或者说，国家在海洋上获得的属于领土主权性质的权利，以及由此延伸或衍生的部分权利。[1]依照《联合国海洋法公约》（以下称《公约》），国家在领海区域享有完全排他性的主权权利，除了允许外籍船舶无害通过外，这一权利和陆地领土主权性质是完全相同的。在毗连区享有的权利，也属于排他性的，主要有安全、海关、财政、卫生等管辖权。这一权利是由领海主权延伸或衍生过来的权利。在专属经济区和大陆架享有勘探开发自然资源的主权权利，这是一种专属权利，也可以说是仅次于主权的“准主权”；在专属经济区还有对海洋污染、海洋科学研究、海上人工设施建设的管辖权，这可以说是上述“准主权”的延伸。

　　海洋权益管理是指运用国家力量或专门的管理队伍，采用先进的技术装备手段和可行的方式，根据国内、国际海洋法律、法规对国家管辖海域实施有效管理，防止外来侵犯、损害和破坏，以保证国家的海洋利益。主要包括：内水和领海的权益管理；海洋专属经济区的权益管理；大陆架的权益管理；海洋岛屿的权益管理；公海资源的权益管理等方面。

　　（二）新时期中国海洋权益面临的挑战

　　按照《公约》，中国可以主张大约300万平方公里的海洋国土及管辖海域，但由于历史和现实的复杂原因，其中近一半的海域存在争议，与海上邻国的各种海洋权益矛盾也十分突出。中国大陆濒临渤海、黄海、东海和南海4个海区，渤海是中国的内海。在其他3个海区，中国与海岸相邻和相向的国家存在着程度不同的海洋争端。主要有以下几个方面：

　　1.岛礁主权争端

　　在东海，中日关于钓鱼岛及其附属岛屿归属存在争议。钓鱼岛及其附属岛屿自古以来就是中国的固有领土，中国对其拥有无可争辩的主权。1970年8月31日，日本冲绳地方立法机构通过法律，确认钓鱼岛群岛属于冲绳石垣市，亦即单方宣布了钓鱼岛主权属于日本。1972年3月8日，日本外务省发表了《关于尖阁列岛领有权》的官方声明，声明罗列了一系列钓鱼岛属于日本的证据，为日本方面处理这个问题定下了基调。[2]近年来，日本不断采取措施，试图加强对钓鱼岛的实际控制。

　　在南海，周边邻国对中国部分海域、南沙群岛的全部或部分岛礁提出主权，侵占中国海域和岛礁。南沙群岛中的40多个岛、礁、沙、滩已被他国侵占。其中菲律宾占据9个，马来西亚占据5个，越南占据29个。[3]

　　2.海域划界争议

　　中国与周边8个海上邻国都存在着海洋划界争议，包括领海划界、专属经济区划界和大陆架划界。

　　黄海总面积约38万平方公里。在黄海，中国同朝鲜存在划分领海边界、专属经济区边界和大陆架边界争议；同韩国存在划分专属经济区边界和大陆架边界的争议。

　　东海总面积约77万平方公里，主要是中日之间的海洋划界问题。东海北部涉及中、日、韩三国的海洋划界主张重叠区，日韩曾经签订《大陆架共同开发协定》，侵犯了中国的海洋权益，[4]中国政府多次提出抗议。此外，钓鱼岛的主权归属对海洋划界也有一定的影响。

　　南海周边各国均已宣布建立专属经济区制度，有关国家提出的海洋权利主张侵入中国“九段线”，相互之间也多方重叠，造成较大的争议面积。中国与越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、文莱等国存在海域划界争议。

　　3.海洋资源争夺

　　周边国家逐渐加大对争议海域或中国管辖海域油气资源的勘探开发。在南海，20世纪60年代以来，南海周边邻国就开始勘探开发掠夺中国油气资源。南海周边国家已在南沙群岛海域钻井1000多口,发现含油气构造200多个和油气田180个,而现已投入生产的500余口油气井中,有100多口位于中国南海断续线内。参与采油的国际石油公司超过200家,年产油量在5000万吨到6000万吨左右。[5]

　　二、新时期中国管理海洋权益的主要措施及成效

　　（一）不断改革海洋管理体制，加强对国家海洋事务的管理

　　随着国家海洋事业的逐步发展，中国的海洋管理体制经历了一个从行业管理到综合与分散管理相结合的发展过程。新中国成立后前30年，是国家海洋管理体制初步建立时期。这一时期的海洋管理以行业管理为主，按照海洋自然资源的属性进行分部门管理，基本是陆地自然资源管理部门的职能向海洋的延伸。1964年，成立国家海洋局，由海军代管。主要职能是负责统一管理海洋资源和海洋环境调查、资料收集整编和海洋公益服务，负责组织协调有关海洋的管理和服务工作，负责对全国海洋调查、监测、科研、预报、南北极考察等工作的统一管理。

　　1982年《公约》签订后，国家管辖的海域范围扩大，管理海洋的事务增多，领域拓宽，此前的海洋管理体制难以适应需要。1983年，国务院批准了国家海洋局的机构改革方案，明确国家海洋局为国务院直属机构，是国务院管理全国海洋工作的职能部门。[6]1988年国务院机构改革时，再次对海洋管理体制进行改革。此次海洋机构改革初步建立了海洋综合管理与分部门、分级管理相结合的管理体制。综合管理是指国家海洋局作为国务院管理海洋事务的职能部门，对国家海洋事务进行综合管理。1989年，国家海洋局根据国务院批准的海洋行政管理职能，确立了中国海洋行政管理实行国家海洋局、海洋管理分局、海洋管区和海洋监察站四级管理的格局。分部门的海洋行业管理，仍是依海洋各类产业不同性质，分行业类别进行管理。分级管理包括了综合管理和行业管理在各自的垂直系统都是依附于行政管理层次分级达成的。1989年后，中国所有沿海省、自治区、直辖市及计划单列市和沿海县(市)都设立了海洋管理职能部门，承担地方的海洋综合管理任务。

　　根据1998年3月国务院机构改革方案，国家海洋局成为新组建的国土资源部部管国家局。[7]其职责是监督管理海域使用和海洋环境保护、依法维护海洋权益、组织海洋科技研究。[8]此次改革完善了海洋综合管理与分部门、分级管理相结合的管理体制。2008年，国务院机构改革中，将国家海洋局的职责进一步拓展，由1998年7项拓展到11项，并赋予国家海洋局“组织拟订国家海洋事业发展战略”和对海洋事务的综合协调的职责。[9]这两次改革，虽然海洋综合管理因素有所加强，但综合管理和分部门、分级管理相结合的分散的海洋管理体制并没有改变。使得中国的海洋管理工作，从中央到地方都是分散在各个部门，职能职责既重叠又分散，缺乏强有力的综合协调管理职能。其结果是行政成本高、行政效率低，已明显不能适应形势发展的需要。

　　2013年3月全国“两会”期间，国务院决定重组国家海洋局，将原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。国家海洋局的主要职责是，拟定海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。与此同时，为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，设立高层次议事协调机构——国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。[10]国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。此次改革主要目的是加强国家海洋局的综合管理职能。

　　（二）制定和完善关于海洋权益的法律、法规、条例，为维护国家海洋权益提供法律依据

　　在过去很长一个时期，中国涉及海洋权益的法律法规几乎是空白。伴随中国改革开放的快速发展以及《公约》的签订和生效，中国政府加快了制定涉海法律、法规的步伐，使中国的海洋权益管理逐渐步入法制化轨道。

　　20世纪80年代，沿海地区海洋资源开发进入快速发展时期。为了规范和调节海洋资源开发和保护海洋环境，中国政府出台了关于海洋资源开发和环境保护的法律法规。先后颁布了《对外合作开采海洋石油资源条例》（1982年，2001年修订）、《海洋环境保护法》（1982年，1999年修订）、《矿产资源法》（1986年，1996年修改）、《渔业法》（1986年，2000年、2004年修订）、《铺设海底电缆管道管理规定》（1989年）。《公约》签订后，国家相关部门便着手制定相关法律，与《公约》接轨。1984年、1985年，国家海洋局和外交部、海军、交通部、农牧渔业部等单位先后开始了《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》的拟订工作。[11]

　　20世纪90年代以来，随着《公约》的正式生效以及中国对《公约》的批准，中国对原有的一些涉海法律法规进行了修改，制定和出台了一系列涉海基本法律。如：《领海及毗连区法》（1992年）、《测绘法》（1992年，2002年修订）、《关于中华人民共和国领海基线的声明》（1996年）、《专属经济区和大陆架法》（1998年）、《海域使用管理法》（2001年）、《海岛保护法》（2009年）、《关于钓鱼岛及其附属岛屿领海基线的声明》（2012年）。经过三十多年努力，中国基本上建立起了管理国家海洋权益的海洋法律制度。

　　（三）逐步加强海洋执法力量的建设，积极维护国家海洋权益

　　管理国家海洋权益的目的是依法使国家权力更为有效地施行于“海洋国土”上，这需要一支强有力的海洋执法队伍。20世纪末以来，中国的海洋执法力量建设经历了一个从分散到集中的变化过程。

　　为适应管理国家海洋权益的需要，从1998年起，国家层面的主要涉海管理机构相继成立了海洋执法机构。1998年10月19日，经中共中央编制委员会办公室批准，海洋局正式设置“中国海监总队”。[12]其职责是依照有关法律和规定，对中国管辖海域（包括海岸带）实施巡航监视，查处侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法违规行为，并根据委托或授权进行其他海上执法工作。1998年10月27日，经国务院批准，中华人民共和国海事局正式成立，为交通部直属机构，实行垂直管理体制。[13]该局负责行使国家水上安全监督管理和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障和行政执法，并履行交通部安全生产管理等职能。2000年7月，农业部渔政指挥中心成立，[14]其主要职责是承担全国渔业统一综合执法行动的指挥、协调任务。中国公安边防海警部队是指沿海公安边防总队及其所属的海警支队、海警大队，是维护海上治安秩序的执法力量。其职责是根据中国相关法律、法规、规章，对发生在我国内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架违反公安行政管理法律、法规、规章的违法行为或者涉嫌犯罪的行为行使管辖权。[15]该部队隶属公安部边防局执法队伍，编制列入武警序列。1999年成立的中国海关总署缉私局，既是海关总署的一个内设局，也是公安部的一个序列局，实行海关总署与公安部的双重领导，以海关总署为主的领导体制。主要职责是依法查缉涉税走私犯罪案件和打击走私行为。[16]

　　上述执法机构成立后，在各自职权范围内，依法积极开展执法维权活动。尤其是中国海监总队，因其在海洋执法中的特殊地位，在维护国家海洋权益的方面发挥了较大作用。如：2006年，中国海监开始在东海中国海域实行定期维权巡航，[17]从2008年起，中国海监把这项工作扩展到中国全部海域。[18]据统计，2006年7月至2010年12月，海监船舶累计执行定期维权巡航任务1668航次，航程160万海里；出动海监飞机1994架次，飞行8985小时，航程198万公里。[19]多次成功制止了外方的侵权行为，维护了中国海洋权益。仅2010年，就监视进入中国管辖海域的外国船舶1303艘次、飞机214架次，其他目标43次，拍摄监视照片57332张，摄像资料6921分钟，发现其他违法行为7次，进行喊话124次。[20]

　　多部门分散执法体制在一定时期内，对于国家海洋权益的维护起到了积极作用。但由于各支队伍隶属关系不同，加之其主管部门不适当的干预，使得彼此之间缺乏沟通与合作，在现实执法中各自为政，无法形成海上执法的“合力”，致使执法效果大打折扣。此外，这种分散的海上执法体制，还造成各支海上执法队伍自成体系，各自建设，导致低层次的重复建设，造成资源浪费。2013年，国家海洋局重组后，新整合的中国海警局使中国的海洋执法开始走上统一执法的轨道。

　　（四）积极推动同周边国家就海上问题进行磋商，注重以外交手段维护国家海洋权益

　　中国致力于维护周边海域的和平稳定，一贯坚持通过对话谈判处理同邻国的领土和海洋权益争端；对争议海域的资源开发，始终保持克制，提出“搁置争议、共同开发”的主张。经过中方的积极努力，在部分海域划界、资源合作开发方面取得一些进展。

　　在处理同邻国的领土和海洋权益争端方面，2000年12月，中国同越南签订了北部湾划界协定，[21]这是中国与邻国划定的第一条海上界线。2002年11月，中国同有关国家签署《南海各方行为宣言》，[22]一定时期内使南海问题的解决向着积极方向发展。中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。然而，近年来，周边国家对南海的争夺逐渐从军事占领转变为战略角力。马来西亚和越南于2009年5月6日向大陆架界限委员会提交的200海里以外大陆架划界案、越南2009年5月7日向大陆架界限委员会提交的200海里以外大陆架划界案，侵犯了中国在南海的主权、主权权利和管辖权。中国政府郑重要求委员会对马来西亚和越南联合划界案、越南划界案不予审理。[23]近两年，周边国家又积极推进南海问题“国际化”。2013年1月，菲律宾将中菲南海争议提交国际仲裁；2014年3月30日，菲律宾向仲裁庭提交了所谓“诉状”。[24]菲律宾这一行为是徒劳的，因为在2006年8月25日，中国依据《联合国海洋法公约》第298条规定，向联合国秘书长提交书面声明，对于《公约》第298条第1款所规定的事关海洋权益和海上安全的任何争端(即涉及海洋划界、领土争端、军事活动等争端)，中国政府不接受《公约》第15部分第2节规定的任何国际司法或仲裁管辖。[25]在黄海，中韩自1997年开始建立正式海洋法磋商机制，就海洋划界及其他海洋法问题交换意见。在中韩有关磋商中，中国政府主张按照公平原则，同时考虑所有有关情况，以实现公平合理的解决中韩海洋划界问题。苏岩礁位于中韩两国专属经济区和大陆架主张的重叠区。经2006年12月中韩海洋法磋商，双方认为，苏岩礁不具有领土地位，中韩不存在领土争议。[26]

　　在资源合作开发方面，黄海和东海是中国的重要渔区，也是中、日、韩三国共同的渔场。1997年11月11日，中日两国签订《中华人民共和国和日本国渔业协定》。该协定于2000年6月1日起正式生效。[27]2000年8月3日，中、韩两国签订《中华人民共和国政府和大韩民国政府渔业协定》，该协定于2001年6月30日正式生效。[28]这些渔业协定对维护中日、中韩正常的渔业秩序，保护海洋渔业资源具有重要意义。2000年，中越签订了《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府北部湾渔业合作协定》，对两国在北部湾的渔业合作关系做出规定。[29]自20世纪90年代以来，中国在东海中方管辖海域内开发的包括“春晓”在内的油气田，位于日本单方面主张的所谓的“中间线”中方一侧。但中方正常、合法的油气资源开发活动频受日本的干扰。为促进问题的解决，2004年10月，中日两国启动东海问题磋商，[30]经过十多轮的正式磋商谈判，2008年6月18日，中日两国就东海气资源共同开发问题达成原则共识。[31]

　　三、新时期中国海洋权益管理存在的问题及发展的方向

　　（一）新时期中国海洋权益管理存在的问题

　　新时期中国海洋权益管理是在一个比较低的起点开始的。20世纪80年代以来，随着国际社会对海洋权益认识的不断深化、中国海洋事业快速发展，中国海洋权益面临越来越严峻挑战的情况下，中国政府才逐步采取措施，加强对中国海洋权益的管理。一定程度上，这一时期中国对海洋权益的某些方面的管理是处于被动地位的，不可否认这一时期中国海洋权益管理取得不小的成效，同时，我们更应清晰地看到存在的问题。

　　1.对海洋权益管理的战略定位较低

　　海洋权益尤其是领海主权是国家的核心利益，对于海洋权益的管理在国家的发展战略中应居于重要地位。然而，在相当长的时间内，中国海洋权益管理由于服从某方面的战略需要而暂时搁置。比如：《专属经济区和大陆架法》送审稿，于1992年1月25日报送国务院，[32]1998年才获通过，审批长达6年。这其中固然有《公约》生效后与《公约》接轨问题，但外交方面的考虑应该是一个重要因素。关于中国领海基线公布问题，也因服从中国外交战略的需要，致使中国部分海岸线和岛屿的领海基线至今尚未公布。中国南海“九段线”的法律地位也是同样情况。此外，中国与邻国就有关海洋权益的外交交涉中，有时也因种种原因在权益主张中处于被动地位。

　　2.海洋权益管理体制分散，各管理主体间责权不清

　　海洋权益的管理需要一种综合高效的管理体制。中国现行海洋管理体制是综合管理与分部分级管理相结合的体制，包括国家海洋局、发展与改革委员会、外交部、国土资源部、环境保护部、科技部、公安部、国家旅游局、工业和信息化部、国家林业局、国家文物局、海关总署等多部门具有涉海行政管理职能。众多管理主体之间权限不明、职责不清，容易造成管理制度不统一，甚至是制度冲突的现象，对国家海洋权益的管理十分不利。2013年，国家海洋局重组，仅涉及四个海上执法机构，原行政主管的体制并没有变化。毋庸置疑，中央成立国家海洋委员会将对实现海洋综合管理起积极的作用，但实现海洋权益综合高效管理还需要一个过程。

　　3.管理海洋权益的法律、法规有待于进一步健全与完善

　　改革开放以来，中国在海洋权益立法方面取得了显著的成就，但由于受海洋领域的立法积累少、经验不足和受外部环境制约等因素影响，中国关于海洋权益法律还存在不完善、配套法规不全，甚至法律空白等问题。上文提到的关于领海的三个法律文件，基本上确立了中国的领海制度。但时至今日，中国大陆海岸线的南北两端即与朝鲜相邻的辽东半岛、与越南相邻的北部湾沿岸，西沙群岛之外南海其他岛屿的海基线没有公布。有些国家就以无法识别领海基线为借口，肆意侵犯我领海、领空，掠夺我海洋资源。专属经济区和大陆架制度建立以来，中国对专属经济区的管理还非常薄弱，执法效果不理想。主要原因是《专属经济区和大陆架制度法》作为海洋领域的基本法之一公布后，配套法规迟迟没能出台，造成海上执法缺乏法律支持的窘境。如在海洋权益管理部分缺乏海上人工构造物管理方面的立法；在海洋资源开发方面缺少海洋资源开发保护等法规；该法规定：外国的舰船、飞机“在遵守中国法律、法规的前提下，在专属经济区内享有航行、飞越的自由”，但尚无约束外国飞机、军舰的具体法律等等。

　　4.海洋执法力量建设面临重新布局、统筹规划的问题

　　2013年，中国海警局成立，标志着海上执法由分散管理向集中管理转变迈出了关键一步。建立统一的执法队伍，可以最大限度地降低海上执法成本、提高海上执法效率，减少过去由于职能相互交叉或重复引发和造成不必要的矛盾和纠纷。但要真正落到实处，还有大量工作要做。这次整合四支海上执法力量，把几个部门的职能职责列在一起，梳理、整合出一套今后中国海警局统一、明晰、规范的职能职责，绝非易事。需要对当前海洋现状及维权行动的实时掌握，对机构改革和职能转变的深入掌握，对国内外海洋法律法规的透彻掌握。而如何处理裁撤部门的善后工作等也是改革难点。

　　（二）中国海洋权益管理的发展方向

　　1.高度重视海洋权益管理在国家战略中的地位

　　海洋在中国发展战略中发挥着日益重要的作用。数据显示，2013年，中国海洋生产总值超过5.4万亿元，占国内生产总值的9.5%，全国涉海就业人员达到3513万人。[33]随着陆上资源短缺对中国经济发展制约作用的增强，有着丰富生物、矿物资料的中国海域乃至辽阔公海将为中国今后发展提供强有力的支撑。海洋权益还事关国家安全，必须把国家海洋权益的管理放在国家战略的优先位置。中共十八大报告提出，“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”[34]新一届中央领导集体对国家海洋事业的高度重视，为从战略上加强国家海洋权益管理提供了契机。

　　2.提高海洋管理能力，理顺海洋行政管理部门的权责与关系

　　分散的海洋行政管理体制已成为提高海洋管理能力的最大制约因素，建立统一协调的海洋行政管理机构势在必行。2013年，中央设立国家海洋委员会，这是目前国家海洋事务管理中的最高层级的机构。不过，它不是一个独立主体，而是一个协调机构。海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。长远来说，国家海洋委员会将成为实质的行政主管部门，负责海洋事务的决策。国家海洋局作为执行机关，这将会极大提高海洋行政管理能力。或将国家海洋局的核心业务进行重组，改变原有事业性、科研主导的机构性质，注入事关推动经济发展和维护海洋权益的核心业务，变成“实权”部门，实现责、权相匹配。

　　3.完善和健全国家海洋权益法律体系。国家海洋权益的维护，海洋权利的行使，海洋开发和涉外海洋科研等活动，都离不开海洋法律制度的保障和规范

　　要加紧制定相应的法律法规，尽快完善海洋立法，在维护国家海洋权益的实践中做到有理有据。目前最紧迫的是，在进一步完善国家海洋权益基本法的基础上，加快制定各有关基本法的配套法规。如加快制定海洋基本法、海上安全法、关于外国军舰无害通过领海的许可或管理、领海基点的管理和保护等法律法规，以及海底电缆管道管理法、海洋资源勘探开发法(海上石油天然气开采法)等维护国家在专属经济和大陆架及公海上权利的法律法规。尽早完成与《公约》接轨的系统工程。通过加强海洋立法等手段最大限度地实现《公约》所赋予的权利，履行《公约》所规定的义务。

　　4.提高海上执法的效能。新组建的中国海警局，承担着统一海上执法的职责，一定程度上将会改变长期以来中国海上执法力量分散薄弱、执法效率低的问题

　　要真正提高海上执法效能，首要任务是建立和完善海上执法的法律法规体系，建立健全海上执法体制；其次是提升海上执法装备能力。经过多年的发展，中国海上执法装备有了很大的发展。各类执法船达数千艘，从数量上讲居世界前列。但执法船吨位小，能够胜任远海执法任务的1000吨级的执法船有40艘左右。随着中国周边海域划界、岛屿主权、资源开采等争夺日趋激烈，专属经济区的维权形势日益紧张，为了有效维护国家海洋权益，海上执法力量在专属经济区常态化的执法势在必行。只有进一步优化提升海上执法装备能力，才能适应有效维护国家海洋权益的需要。

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