党的十九届四中全会的议题鲜明地体现了通过制度建设推进国家治理现代化的发展思路，是党中央推进新时代中国特色社会主义伟大事业的战略选择。这个议题把马克思主义政党建设与国家建设贯通起来，形成了两者紧密联系的契合点。习近平指出，要以坚持和加强党的全面领导为统领，“把加强党的长期执政能力建设同提高国家治理水平有机统一起来”。［1］研究党的执政与治国两种能力建设的关系，有助于深刻领会和把握党的十九届四中全会精神，在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的新时代伟大实践中，保持高度的思想自觉和行动自觉。

　　一、执政能力建设与国家治理现代化：战略演进

　　中国共产党近百年历史实践中，党的建设既有一以贯之的永恒主题，又有体现阶段特征的时代课题。不同时期不同阶段提出的时代课题，决定着推进党的建设与时俱进的深入发展。从提出加强党的执政能力建设到提出推进国家治理现代化，显示了党的建设发展思路的战略演进。

　　聚焦党的执政能力建设是20世纪末党中央形成的战略。作出这个战略选择有其特定的历史背景。一方面，党的十一届三中全会决定实施改革开放，以变革经济体制为牵引，带来了农村和城市结构性的巨大变化，对我国经济关系、社会生活、利益格局、阶层群体和思想观念产生了全方位的影响，全新的中国特色社会主义道路探索对党的执政提出了从传统向现代的转型要求；另一方面，世界政党政治实践出现了一些不正常现象，不仅东欧一些国家和苏联的共产党丧失执政地位，而且资本主义国家许多长期执政的政党也遭遇倒台的结局。这样的情势促使我们党加剧了忧患意识，开始把加强党的执政能力建设提到重要议程上来。

　　1989年底，江泽民强调必须“坚持和加强党的执政地位和领导作用”，指出“我们必须强化执政意识，提高执政本领”。［2］1992年党的十四大报告指出：“努力提高党的执政水平和领导水平，使我们这个久经考验的马克思主义的党，在建设有中国特色社会主义的伟大事业中更好地发挥领导核心作用。”［3］世纪之交将中国特色社会主义全面推向21世纪的过程中，提高执政能力成为加强党的建设的聚焦点。2002年党的十六大后，党中央在推进执政能力建设上形成一系列新举措。2004年党的十六届四中全会专门研究党的执政能力建设，并对相关重大问题作出决定，形成加强党的执政能力建设的全面部署。胡锦涛指出：“国际国内形势发生的重大变化和改革发展稳定的繁重任务，对我们党的执政能力提出新的挑战和要求”，号召全党“以加强党的执政能力为重点，从思想、组织、作风和制度上全面推进党的建设工作”。［4］党的十七大和十八大都贯彻了这个要求，并把加强党的执政能力建设规定为主线，凸显了它的战略意义。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央领导全面从严治党深入开展，创造了新时代加强党的执政能力建设的崭新局面，并形成“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局、“创新、协调、绿色、开放、共享”五大新发展理念、“一带一路”倡议、强国强军目标、人类命运共同体思想，迈出了治国理政的前进步伐。中国特色社会主义进入新时代的方位变化，提出党的建设调整发展战略的要求，在继续加强党的执政能力建设的同时，聚焦国家治理的现代化建设进入党中央的视野。“党的十八届三中全会首次提出‘推进国家治理体系和治理能力现代化’这个重大命题，并把‘完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化’确定为全面深化改革的总目标。”［5］从体系和能力角度提出国家治理现代化的重大命题，体现了把党的建设与国家建设相连接的新思想，由此形成的发展思路体现了党中央谋划实践创新的战略演进。

　　政治学原理告诉我们，政党和国家是涵义不同的两个概念。政党是一部分人按照某种思想理念和宗旨、目标结成的政治组织，国家是体现社会意志的共同体。西方政治学者一般把政党视为连接国家和社会的桥梁，这个观点中国很多学者也赞同并经常引用。但值得指出的是，仅仅这样来认识政党的特性，对解释中国共产党在国家和社会中的角色是远远不够的。一个明显的道理是，中国共产党不仅是执政党，更重要的又是领导党。这样的双重身份在国外政党制度中是不存在的。西方国家多党制也好，两党制也好，竞选获胜的执政党只是在名义上和形式上确立了在国家和社会中的地位，但国家权力分割和社会渠道分散的特点使执政党无法从制度上体现它对国家和社会的全面领导。

　　近代中国社会发展的政治逻辑决定党建国家的历史特点，中国共产党缔造了中华人民共和国，这就决定了党的建设与国家治理从一开始就形成共生并举的发展要求。1954年第一次全国人民代表大会上，毛泽东就指出，中国共产党是领导社会主义事业的核心力量。1956年党的八大突出强调我们党已经成为在全国范围执政的党，进一步深化了加强执政党建设与领导国家建设相统一的思想。无论是领导社会主义建设实践，还是领导改革开放，坚持党的领导是党中央始终不渝的立场。党的十八大以来，习近平对坚持和巩固党的领导作出新的重大论断，他强调坚持中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势；东西南北中，党政军民学，党是领导一切的；中国共产党是中国最高的政治力量。从政党和国家关系角度看，这些重大论断内含着必须把党的建设与国家治理相统一的思想意蕴，它表明，只有把党建设得更加坚强有力，国家建设才有顺利推进和健康发展的保证。

　　党中央以一次专门的全会研究制度建设和国家治理问题，无疑是党的建设发展史上具有战略意义的一件大事。党的十九届四中全会重要精神之一，就是把党的执政能力建设与国家治理现代化有机地统一起来。党中央指出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。”［6］党的十九届四中全会通过的《坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（下文简称“《决定》”），对国家治理各个领域各个方面的制度建设作出了全面部署，既体现党的建设与国家治理制度建设的关系，又体现增强党的执政能力与提高国家治理现代化能力的关系。从这层意思上说，加强党的执政能力建设与推进国家治理现代化构成战略演进的发展，继续加强党的执政能力建设必须契合国家治理现代化的新要求，推进国家治理现代化必须以提高党的执政能力为前提。

　　二、执政与治国两种能力相统一：辩证关系

　　国家由政党来执政，是当今世界各国政治体系运行的制度安排，具有普遍性。毫无疑问，获得执政地位的政党都不同程度地担当着国家事务治理的任务，行使执政权力就是发挥国家治理的权力。但是，不同社会制度和政治体系下，执政党在权力结构中扮演的角色和在国家建设中发挥的作用千差万别。执政与治国两种能力紧密相结合，是中国特色社会主义制度的显著特点和独特优势，把党的执政与治国两种能力建设连接贯通，是完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化水平的题中应有之义。

　　中国共产党加强自身建设从来就不是为建设而建设。近百年历史实践中，领导革命、建设和改革不断取得胜利的效能表明，推进党的建设始终服务于引领国家的发展。治国必先治党，治党服务于治国，全面从严治党是为了有力加强治国，尤其在中国特色社会主义制度安排下，中国共产党长期执政与全面领导是连在一起的，执政与治国两种能力具有不可分离的理论和实践逻辑。

　　从词语看，执政与治国有不同的涵义，不能完全等同和混淆。两者的区别主要体现在：首先，概念属性不同。执政是政党行为，执政能力强不强，是政党建设要解决的问题；治国是国家事务，治国能力强不强，是国家建设要解决的问题。其次，实践内容不同。执政是指围绕执掌政权开展的活动，执政能力通过政党各方面的建设来增强；治国是指处理国家和社会事务进行的活动，治国能力通过各种治理主体的建设来提高。最后，建设取向不同。执政能力的建设取向是巩固执政地位，力求不断巩固夯实基础；治国能力的建设取向是理顺国家和社会合理运转的机制，力求实现有序发展。党的文献资料中关于执政能力（本领）和治国能力的概括明显体现两者的差异（见表1和表2①）。

　　 

　　从以下两个表可见，执政能力的概括一般比较抽象，主要着眼政党功能的发挥，宏观性较强；治国能力的概括则比较具体，主要落在实际事项的保障，微观性明显。但是，虽然两种能力的概括内容上有这样的差别，执政与治国却不是截然分开的，把两种能力建设相贯通有其内在的机理。

　　第一，中国特色社会主义制度下，执政与治国的统一体现着政党、国家、社会三者的同质性。研究政治问题的学者往往从政党、国家、社会各自的领域差别角度把三者加以分离和区割，更多强调它们之间的矛盾和冲突，而忽视了三者具有统一起来的可能性。社会主义国家是人民的国家，中国共产党代表人民执政，因而具有共同的思想基础、价值取向、奋斗目标和前进动力，这就使政党、国家、社会形成同质基础上的发展格局。“全心全意为人民服务”“立党为公、执政为民”“中国共产党除了人民的利益没有自身的利益”“为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴”的初心和使命，“老百姓的幸福就是共产党的事业”“坚持以人民为中心”……这些中国共产党经常使用的话语，集中反映了执政诉求与国家和人民利益的高度一致性。执政与治国的这种紧密关系有利于保证党的政治安全和国家的长治久安，也是执政与治国相统一和两种能力建设相贯通的道理所在。

　　第二，坚持党的全面领导要求在实践中将执政与治国紧密相联系。习近平指出：“我国宪法确认了中国共产党的执政地位，确认了党在国家政权结构中总揽全局、协调各方的核心地位”“中国共产党是执政党，党的领导是做好党和国家各项工作的根本保证，是我国政治稳定、经济发展、民族团结、社会稳定的根本点。”［7］这个论述告诉我们，党的领导通过执政来体现，党的执政通过治国来落实，全面领导、长期执政、治国理政是共产党进行社会主义建设的统一体。东欧、苏联社会主义国家共产党的实践失败，既暴露出执政能力上的问题，又暴露出治国能力上的问题。它们的教训提供了深刻的启示：对于社会主义国家来说，亡党与亡国是连在一起的，共产党执政地位丧失了，社会主义的国家也就不复存在。党的领导地位只有在执政与治国相联系和两种能力建设相贯通中才能得到坚持和巩固。

　　第三，把执政与治国相结合，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十九届四中全会指出：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行力的集中体现。”［8］世界上一些国家采取竞争型政党制度，以轮替执政的方式使政党介入国家政权和连接社会，执政时间长短的不确定性和执政地位的不可预测，决定了掌握权力的政党不可能形成国家治理的战略目标和长远规划。在这种制度下，执政党关注自己执政地位的维系要远远高于国家和社会利益的关注。中国共产党长期执政的制度安排形成谋划长远发展的国家治理优势，使执政党能够从国家和人民根本利益出发，提出可持续发展的战略举措。坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，要求把执政与治国紧密相结合，两种能力建设相贯通有利于以治国成效巩固执政地位。

　　第四，执政与治国两种能力具有直接和间接的相关性，体现宏观与微观、抽象与具体的辩证统一。对照以上表1和表2的内容概括可以看到，执政和治国两种能力有一些是交叉重叠的。如改革创新本领与促改革的能力、依法执政本领与依法执政能力、驾驭风险本领与应对风险的能力等，分别在执政能力和治国能力的内容概括中出现，表述的意思相同。从其他内容看，执政和治国两种能力的不同概括主要体现各自的功能特点。如执政能力侧重经济、政治、文化、社会等领域党的引领作用，治国能力侧重政府机制、生产经营、危机应对、网络治理、安全维护、城市建设等实际工作的职责要求。执政和治国两种能力之间直接相关或间接相关的联系表明，治国能力的微观性是执政能力宏观性的具象表现，治国能力的具体性是执政能力抽象性的操作指向，执政能力构成治国能力的基础，治国能力体现执政能力的转换。把执政能力转化为治国能力，使党的建设与国家建设在互动中形成效能对接，必须把执政与治国两种能力建设贯通起来。

　　三、“中国之治”与制度体系建构：实践指南

　　党的十九届四中全会以党领导人民创造的经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹，展示了“中国之治”在人类历史上世所罕见的国家成就。《决定》从13个方面揭示了我国国家制度和国家治理体系的显著优势，从13个方面构建起中国特色社会主义制度体系的完整架构，为深入解读“中国之治”提供了丰富的阐释路径。坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，发出了把新时代伟大实践不断向纵深推进的动员令。全党全国各族人民坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，必须认真贯彻落实党的十九届四中全会精神，形成统一的思想认识，保持高度的行动自觉，以执政与治国两种能力建设齐头并进的丰硕成果，为再创“中国之治”新辉煌而努力奋斗。

　　第一，牢牢把握坚持党的领导根本制度这个战略定力，使党领导一切贯彻于执政与治国两种能力建设各个方面。习近平反复强调在国内外形势深刻而复杂变化的情况下保持战略定力的极端重要性，指出“我们要保持战略定力和坚定信念，坚定不移走自己的路，朝着自己的目标前进”。［9］坚持中国共产党领导，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化最重要的战略定力。“突出坚持和完善党的领导制度，抓住了国家治理的关键和根本。”［10］党的十九届四中全会把“坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”摆在13个方面制度建设的首位，表明坚持党的领导在中国特色社会主义制度体系中的统领地位。“党的领导制度是我国的根本领导制度。”［11］无论是执政能力建设，还是治国能力建设，都必须以党的全面领导为根本原则，始终用坚持党的全面领导这个根本领导制度统领各方面的制度建设。“必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”［12］加强执政与治国两种能力的建设实践，要求从战略定力上注重党的领导根本制度的体系化建设，在建立不忘初心、牢记使命的制度，完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，健全党的全面领导制度，健全为人民执政、靠人民执政各项制度，健全提高党的执政能力和领导水平制度，完善全面从严治党制度等方面下功夫。

　　第二，坚决执行中国特色社会主义制度体系建设这个战略任务，通过加强执政与治国两种能力建设相贯通的实践，使中国特色社会主义制度优势更好地转化为国家治理的效能。党的十九届四中全会明确地以“一项重大战略任务”提出新时代伟大实践的要求，强调必须以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，突出制度建设这条主线。《决定》“聚焦坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，安排了13个部分，明确了各项制度必须坚持和巩固的根本点、完善和发展的方向，并作出工作部署”，［13］为新时代伟大实践指明了方向。从党的十八大以坚定制度自信为号召，对中国特色社会主义制度的内涵作出明确阐述，到党的十九届四中全会构建起中国特色社会主义制度体系的完整架构，是以习近平同志为核心的党中央在把执政能力建设与治国能力建设相结合创新实践中取得的重大成果。新时代伟大实践中，坚决执行中国特色社会主义制度体系建设这个战略任务，既要不断健全和完善各项制度，又要注重制度的体系性建设，坚持根本制度、基本制度、重要制度相衔接，做到顶层设计和分层对接、制度改革和制度运行“两个统筹”，充分发挥中国特色社会主义制度体系的整体优势，并将它转化为国家治理现代化的全面效能。

　　第三，认真落实促进制度更加成熟和更加定型这个战略构想，为执政与治国两种能力的规范化建设提供制度保证。1992年邓小平在视察南方讲话中提出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”［14］在中国特色社会主义探索实践中提出这样的预期，是一个极其重要的战略构想。习近平在党的十八大后多次提及邓小平说的这句话，并要求“必须尽早把这个战略构想落下来，提出一个总目标，并用它来统领各领域改革”。［15］党的十九届四中全会作出的全面部署就是完成这个战略构想的步骤安排。《决定》提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标：中国共产党成立100年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；2035年时，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；中华人民共和国成立100年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现，三个节点构成中国特色社会主义制度更加成熟和定型的时间表、路线图、方向标。按照这个总体目标一个节点接着一个节点实现中国特色社会主义制度更加成熟和定型，是对党的执政和治国两种能力的检验。

　　第四，始终贯彻以坚定“四个自信”推进全面深化改革向纵深发展这个战略举措，在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中不断提高执政水平和治国水平。习近平指出：“当今世界正经历百年未有之大变局，国际形势复杂多变，改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面任务之繁重前所未有，我们面临的风险挑战之严峻前所未有。”［16］全面深化改革是我们党回应新时代要求的重大战略举措。党的十八大发出全面深化改革的号召，党中央领导治国理政实践迈出了“啃硬骨头”“涉险滩”的新步伐。党的十九大后，习近平强调改革开放永远在路上，吹响了全面深化改革再出发的进军令。“中国特色社会主义是改革开放以来党的全部理论和实践的主题，全党必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，牢固树立中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，确保党和国家事业始终沿着正确方向胜利前进。”［17］“四个自信”相互支撑，坚定制度自信为坚定道路、理论、文化自信提供保证，是确保全面深化改革取得胜利的强大支撑。全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，党的十九届四中全会把这个总目标具体化，提出的总体目标为全面深化改革勾勒了行进路线和前景蓝图。坚定“四个自信”，不断提高党的执政水平和治国水平，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

　　第五，紧紧围绕实现中华民族伟大复兴的中国梦这个战略目标，以卓越的执政能力和治国能力来凝聚民心，团结全党全国各族人民砥砺奋进。党的十八大后，习近平以“中国梦”揭示近代以来中华民族的夙愿，把中国人民对美好梦想的向往和追求定位在实现伟大复兴的战略目标上，并以“两个一百年”奋斗目标提出实践要求和任务。在人类历史上，一个遭遇了从先进跌到衰落命运的民族能够重新振兴起来的事还没有过先例。中国落后世界长达150多年，追赶先进潮流历经艰难，要在近14亿人口的大国实现民族复兴绝非一桩容易的事情。我们党领导人民前仆后继、顽强奋斗，在引领中国实现从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃中，不断开辟实现中华民族伟大复兴的新征程。“现在，我们比历史上任何时期都更加接近实现中华民族伟大复兴的目标，比历史上任何时期都更有信心、更有能力实现这个目标。”［18］伟大梦想锁定伟大的战略目标，伟大目标兑现伟大的梦想。党和人民认准了中国特色社会主义是实现中华民族伟大复兴中国梦的不二路径，全党和全国各族人民必须齐心合力，坚定不移地一张蓝图干到底，才能创造中华民族伟大复兴的奇迹。党的十九届四中全会聚焦制度建设和国家治理现代化，赋予实现中华民族伟大复兴中国梦以时代新内涵，中国特色社会主义现代化强国不仅将强在经济、政治、文化、社会、生态建设以及军队国防、科学、教育等现代化水平上，而且更要强在国家的制度和治理现代化水平上。

　　中国特色社会主义进入新时代，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是我们党创造新气象、作出新作为、形成新格局、实现新发展的着力点。“顺应时代潮流，适应我国社会主要矛盾变化，统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，不断满足人民对美好生活新期待，战胜前进道路上的各种风险挑战，必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。”［19］深刻认识执政与治国的关系，把两种能力建设相结合的创新实践贯穿于砥砺奋进的新征程，对夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利将产生重要影响。

　　（来源：《理论与改革》2020年第2期）

　　〔参考文献〕

　　［1］习近平.巩固党和国家机构改革成果推进国家治理体系和治理能力现代化［N］.人民日报，2019-07-06.

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　　［5］［6］［8］［10］［12］［13］［16］［19］中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编［G］.北京：人民出版社，2019：71，65-66，18，77-78，23，81，75，21.

　　［7］习近平.论坚持党对一切工作的领导［M］.北京：中央文献出版社，2019：8-9.

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　　［14］邓小平文选（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1993：372.

　　［15］习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话［N］.人民日报，2014-2-18.

　　［17］习近平在省部级主要领导干部“学习习近平总书记重要讲话精神，迎接党的十九大”专题研讨班开班式上发表重要讲话［EB/OL］.http://www.xinhuanet.com/photo/2017-07/27/c_1121391592.htm，2017-07-27.

　　［18］习近平关于实现中华民族伟大复兴的中国梦论述摘编［G］.北京：中央文献出版社，2013：82.

　　作者简介：齐卫平（1953-），男（汉），浙江慈溪人，现为华东师范大学终身教授，享受国务院特殊津贴专家，主要研究方向：执政党建设、当代中国政治制度和政党。