擘画发展蓝图 完善国家治理

——我国“五年规划”历程回顾与展望

　　从1953年编制和实施发展国民经济的第一个五年计划（简称“一五”计划）开始，到2020年“十三五”规划收官，“五年计划（规划）”几乎伴随了新中国成长的全过程，在国家经济和社会发展中起到了重要作用。回顾“五年计划（规划）”的编制和实施历程，总结其中的经验，有助于我们更好地实施即将开始的“十四五”规划。

　　曲折探索

　　以1980年和2005年为界，我国的“五年计划（规划）”可分为三个阶段。第一阶段为“一五”计划到“五五”计划时期，第二阶段为“六五”计划到“十五”计划时期，第三阶段为“十一五”规划到“十三五”规划时期。每个阶段都有鲜明的特征。

　　从“一五”计划到“五五”计划。1980年之前，中国共经历了5个“五年计划”，受生产力和生产关系制约，“五年计划”制度在这一时期运行并不顺利。

　　新中国成立以后，经济建设的核心任务始终是加快实现工业化。而新中国成立之初，我国是一个经历了百余年帝国主义、封建主义和官僚资本主义三重压迫剥削和长期战乱的农业国，人口多、底子薄，可以说“天下疲敝，民无盖藏”，而且面临的国际环境也非常严峻。为了保证国家安全，必须有强大的国防工业，这就要求优先快速发展重工业。由于当时工业基础十分薄弱，各类要素普遍短缺，人民尚未解决温饱问题，为了保证优先快速发展重工业的需要，只能实行保证高积累下社会稳定的社会主义改造，并在此基础上建立起资源集中使用的指令性计划经济体制。

　　单一公有制和计划经济体制一经建立，计划管理就面临着经济的不确定性、信息的不完整和滞后性的困扰。一是当时的农业尚未摆脱“靠天吃饭”的落后状态，丰歉程度不确定，严重影响整个年度计划及时准确地制定。二是工业企业普遍规模小、管理水平低，又缺乏市场竞争机制，也很难科学准确地制定计划。这5个“五年计划”中，除了“一五”计划因编制完成晚（计划执行两年半多以后才正式通过）和多半时间是指导性计划为主，因此是编制和执行最好的“五年计划”，此后的4个“五年计划”都没有形成正式的计划，而年度计划也处于“一年计划，计划一年”的低效状态。

　　为了在计划经济体制下调动生产积极性，在“二五”计划开始的1958年，中央向地方和企业下放经济管理权限。然而，计划经济健康运行的关键在于各部门的“综合平衡”。管理权下放后，各地方、各部门忽视综合平衡要求，引发国民经济失衡，“二五”计划不得不转向“调整”。调整工作从1961年持续到1965年，使得本应从1963年开始的“三五”计划也推迟到了1966年才开始实施。由于特殊的原因，从“二五”计划到“五五”计划均未能正式形成和公布。

　　不过，这并不意味着这一时期的“五年计划”没有成效。相反，每一个“五年计划”时期都在一定程度上完成了重要的历史使命。“一五”计划（1953—1957）是这一时期完成最好的“五年计划”，它指导了中国工业化奠基，完成了社会主义改造。“二五”计划（1958—1963）也促使全国进行了一次较为普遍的工业投资，各地在1961年到1965年的调整中进行了填平补齐、成龙配套的工作，中国的工业化水平由此上了一个台阶。“三五”计划（1966—1970）和“四五”计划（1971—1975）将重点放在国防工业和“三线建设”领域，巩固了国防安全，也加快了广大中西部地区的经济发展，使生产力布局区域合理。“五五”计划（1976—1980）时期经济波动较大。1979年，国民经济又进入新一轮的调整。而这次调整使中国的工业化水平又上了一个台阶，为20世纪80年代的快速发展奠定了基础。

　　渐入佳境

　　从“六五”计划到“十五”计划。“六五”计划（1981—1985）是改革开放后第一个“五年计划”，当时改革的方向尚不明确，所以“六五”计划仍带有明显的计划经济色彩。“六五”计划共分五编，分别为：基本任务和综合指标、各经济部门发展计划、地区经济发展计划、科学研究和教育发展计划、社会发展计划。因诞生于经济调整时期，“六五”计划的指标较为稳妥，这为国民经济调整争取了较为宽松的环境，而改革开放又释放了空前的活力，经济增长速度和效益都超过预期。

　　“七五”计划（1986—1990）诞生于全面改革开放之后，其内容兼顾改革与发展双重使命，篇章布局又兼具计划经济与市场经济的双重特点。“七五”计划首次开设“对外经济贸易和技术交流”“投资结构和投资政策”“经济体制改革的目标和任务”等篇，反映了改革开放的要求。此外，“七五”计划将科技与教育分列两篇，将“精神文明建设”从“社会建设”中分离出来，体现了对科教事业的重视，以及社会主义建设对高度物质文明与高度精神文明的目标追求。

　　“七五”时期，经济过热已经十分明显。各地方、各部门的投资和社会团体消费规模迅速膨胀。然而，原料、能源和交通运输等行业仍旧十分薄弱，超额需求导致这些行业供求紧张，引发物价上涨，人民生活受到影响，而当时采取的价格双轨制又引发了投机倒把等经济乱象。

　　“八五”计划（1991—1995）是在治理整顿的背景下制定的。1992年，党的十四大确立了社会主义市场经济的改革目标，调动了企业和人民群众的积极性，于是“八五”计划指标在1993年进行了一次较大幅度的调整，将经济增长的年均速度由6%提升到8%—9%。在此期间，政府专注于构建市场经济条件下的宏观调控制度；国有企业则探索建立现代企业制度，致力于成为自主经营、自负盈亏的市场主体。“八五”期间，国民生产总值年均增长12%，其中第一产业年均增长4.1%，第二产业年均增长17.3%，均超过了1993年调整后的指标。社会生产力、综合国力和人民生活水平上了一个新台阶。

　　在上述背景下，“九五”计划（1996—2000）问世，其内容突破了“七五”计划、“八五”计划的框架，体现了鲜明的社会主义市场经济特征。一是增设了“宏观调控目标和政策”篇。二是增设了“实施科教兴国战略”“实施可持续发展战略”两篇。三是对产业结构的规划突破了计划经济时期的工业门类划分，改以一、二、三次产业的现代划分方法，并以“保持国民经济持续快速健康发展”为全篇题目，统摄各个产业发展计划。可以看出，从“九五”计划起，“五年计划”开始聚焦调整产业结构、转变经济发展方式。此外，“九五”计划还增设了“促进祖国和平统一大业”篇，内容更加全面。“九五”期间，国内生产总值年均增长8.3%，大大高于同期世界平均3.8%的增长速度。“九五”期间还是国家财政收入增长较快的时期，年均增长16.5%，5年累计收入超过5万亿元，比“八五”时期增加1.3倍。

　　“十五”计划（2001—2005）延续了“九五”计划的思路，并与时俱进地在原框架内增加了“西部大开发”“城镇化战略”等新内容。同时，“十五”计划将“民主法制”从“九五”计划的“精神文明”篇中分离出来，单独成篇，体现出对政治建设、依法治国的重视。此次计划还新设“国防建设”篇，使中国特色社会主义事业的布局更加完备。

　　加快转型

　　从“十一五”规划到“十三五”规划。从2006年开始，“五年计划”更名为“五年规划”，进一步淡化了计划经济色彩。从“十一五”规划到“十三五”规划，规划的篇幅不断增加，内容不断丰富，重点更加突出。“五年规划”制度对国民经济和社会发展的作用日益增强。

　　“十一五”规划（2006—2010）在科学发展观的指导下，确立了六大战略重点。一是建设社会主义新农村，二是加快推进经济结构调整和增长方式转变，三是促进区域协调发展，四是着力增强自主创新的能力，五是深化改革和扩大开放，六是努力建设和谐社会。“十一五”期间，尽管遭遇世界金融危机，国内生产总值仍然年均增长11%以上，大大超过规划的7.5%；人均国内生产总值年均增长10.6%，大大超过规划的6.6%，是改革开放以来仅次于“八五”时期的经济高速增长时期。

　　“十二五”规划（2011—2015）延续了“十一五”规划的框架，进一步贯彻落实科学发展观。同时，将社会建设部分拆分为“改善民生，建立健全基本公共服务体系”和“标本兼治，加强和创新社会管理”两篇。这既体现了对社会建设的重视程度在加强，也表明了贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必要性和紧迫性。“十二五”期间，由于整个国民经济进入“三期叠加”（即发展速度换挡期、产业结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期），经济增长速度有所降低，开始由高速度转入高质量发展阶段。

　　“十三五”规划（2016—2020）是全面建成小康社会之前的最后一个“五年规划”，也是经济发展步入新常态后的第一个“五年规划”。它既承担着紧迫而繁重的发展任务，要完成全面建成小康社会的攻坚任务，又承担着复杂而艰巨的转型任务，要加快供给侧结构性改革和化解系统性金融风险。完成这两大任务的关键，在于推动经济高质量发展。为此，“十三五”规划突出了“创新”和“改革”这两大动力之源，将“实施创新驱动发展战略”和“构建发展新体制”提到了第二篇和第三篇的显著位置。

　　“十三五”规划还贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，着眼于长远发展，增设了许多新的篇章，如增设“拓展网络经济空间”“构筑现代基础设施网络”“推进新型城镇化”等篇。同时，“十三五”规划根据新形势，部署了一些重点任务，如三大攻坚战、区域协调发展战略、“一带一路”建设、参与全球经济治理、将香港和澳门纳入国家发展大局、健康中国建设、完善社会治理体系、建立国家安全体系、法治中国建设、军民深度融合、加强党风廉政建设和反腐败斗争、发挥党的领导核心作用等。

　　总的来看，“十三五”规划以顶层设计思维，提出了一系列格局宏大、目标长远的重大战略举措，在解决传统发展模式诸多遗留问题的同时，为更平衡更充分的发展奠定了基础。

　　基本经验

　　回顾“五年计划（规划）”编制和实施的历史，主要有三个基本经验值得关注。

　　第一，“五年计划（规划）”的实施效果，与国家中长期发展战略密切相关。中国共产党制定的国家中长期发展战略，是“五年规划”的根本指针。“五年规划”的任务，是将中长期发展战略分步落实。在这一发展部署下，“全面建成小康社会”目标的提出、“三步走”战略的制定，符合社会主义初级阶段的基本国情，不仅前两步的目标提前完成，而且第三步“到21世纪中叶基本实现现代化”的目标，也有望于2035年提前完成。

　　第二，“五年计划（规划）”的实施效果，与基本经济制度密切相关。在社会主义市场经济时期，“五年规划”的运行日益高效。究其原因，在社会主义市场经济条件下，承认微观主体自主经营、自负盈亏的权利，政府专注于宏观调控和战略管理，兼收了“有效市场”与“有为政府”的双重优势。这说明，计划与市场这两个手段，可以有效配合，共同推动生产力发展。

　　第三，“五年计划（规划）”已经成为擘画发展蓝图、完善国家治理的重要制度安排。“五年计划（规划）”制度，既可以对宏观战略进行比较具体的分解落实，又可以将各领域的发展规划有机整合，是具体性和完备性兼顾的纲领性文件，对国家发展有着很强的指导意义。随着中国特色社会主义进入新时代，人民对美好生活的诉求不断增加，“五年计划（规划）”的内容也更加丰富全面，从最初的经济建设和社会建设“两位一体”，已经拓展为如今的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的总体布局。

　　为新征程开局

　　当前，全面建成小康社会胜利在望，中国即将步入全面建设社会主义现代化强国的新征程。“十四五”规划承载着为新征程开局的历史任务，主要体现在以下四个方面。

　　第一，从人民生活的角度来看，“十四五”规划将回应人民对美好生活的诉求。过去几十年里，我们以“全面小康”为阶段性奋斗目标，这主要是一个数量型指标，我们通过经济增长就可以基本实现。然而，随着社会主要矛盾的变化和全面小康社会的建成，人民对美好生活的向往，将不只是一个数量型指标，而是多个数量型与质量型指标的集合，这些指标的实现，只能通过平衡而充分的高质量发展来满足。因此，“十四五”规划将向全国人民明确地展现出美好生活的具体图景以及通向美好生活的现实路径。

　　第二，从产业和科技进步的角度来看，“十四五”规划将对未来作出预案。中国的工业化已经接近尾声，赶超型发展战略也快要完成，中国在产业和科技领域已经由过去的“跟跑”变成了“跟跑、并跑、领跑”并存的状态。这一身份地位的转变，意味着我们在很多领域已经没有可以模仿的现成榜样，“五年规划”的制定难度势必加大。“十四五”规划不仅将对未来产业和科技发展的方向作出预判，还将对无法预测的科技发展方向作出预案。

　　第三，从国民经济运行的角度来看，“十四五”规划将回答如何形成“双循环”的新发展格局。中国经济带有“两头在外”的显著特征。过去，在国际经济形势平稳时期，这种模式有助于加快国内经济发展。如今，国际经济形势剧烈动荡，这种模式使得国内经济易于受到冲击。中国要成为社会主义现代化强国，必须建立独立自主、良性循环的国民经济运行体系，因此中央提出了“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局。而“十四五”规划则承担着为“双循环”格局奠基的任务。具体来说，要回答生产如何转型、居民收入如何增长、国内消费如何提振、中西部地区如何加快发展、乡村如何振兴等一系列问题。“十四五”规划要推动的是改革开放以来中国经济格局最深刻的一次转型。

　　第四，从世界经济的角度来看，“十四五”规划将回答中国如何在国际上发挥更大作用的问题。如今，世界正经历百年未有之大变局，中国正日益走近世界舞台的中央，有必要承担更多的国际责任。一是要以自身的发展带动其他国家共同发展，二是要在科技文化等领域起到引领人类进步的作用，三是要在应对气候变化、灾难、瘟疫等共同威胁方面展现大国担当。如何在力所能及的情况下，承担起我们应当承担的国际责任，同时在这个过程中推动国际秩序向着更加公平的方向改革，也是“十四五”规划将要回答的问题。

　　作者单位：中国社会科学院当代中国研究所；中央财经大学马克思主义学院

　　来源：《中国社会科学报》