陈云长期领导党和国家的经济工作，关心民生疾苦，指导灾害救助与防治工作。他的著作中有多处论及灾害与救灾事务，《陈云年谱》和《陈云传》中也有多处涉及陈云灾害管理思想与实践的论述。但由于较为分散和研究趋向的原因，关于陈云的灾害管理思想的系统性研究起步较晚，成果较少。随着研究的不断深入，近年也开始出现有关陈云灾害管理思想的初步研究，建国初期陈云的灾害管理思想和实践的研究还有待进一步深化。关于建国初期陈云救灾思想与实践的论文有:许红霞：《新中国初期陈云救灾防灾思想述论》，《深圳大学学报（人文社会科学版）》2010年第5期；张凤翱：《建国初期陈云的救灾思想与实践》，《南京理工大学学报（社会科学版）》2008年第1期。新中国成立初期，全国各地每年都有灾害发生，特别是1949年的灾荒颇为严重。据内务部统计：这一年全国受灾面积约12780万亩，受灾人口约4550万人，倒塌房屋234万余间，减产粮食114亿斤，灾情分布在16省，区，498个县、市的部分地区。中华人民共和国内务部农村福利司编：《建国以来灾情和救灾工作史料》，法律出版社1958年版，第1页。严重的灾情考验着新生的人民政权和中国共产党的领导执政能力。

　　一、“全局观”指导下的全国粮食大调运

　　面对严重的自然灾害，中财委一经成立便在陈云的领导下密集地召开各类专业工作会议逐步确定了全国粮食规模大调运的政策。1949年12月17日，陈云在发给马寅初的电报中表示：通过召开农业会议、粮食会议和城市供应会议，听取了各地报告的情况，基本掌握了情况。根据华北、华东最低限度的估算，来年华东缺粮11亿斤，华北缺粮18亿斤。因此，中财委决定，为了应对明年的粮荒由东北调入15亿斤，华中调来11亿斤，并准备以湘米济粤，解决广东粮食困难。明年缺粮情况甚严重，必须全力以赴解决之，力争不饿死人。《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第42页。就此，“我国粮食史上空前艰巨的”全国粮食大调运工作开始了。《全国粮食实施通盘调剂》，《人民日报》1950年3月16日。虽然，在根据地时期各根据地内部也有过粮食调剂的经验，但是全国规模的粮食大调运在中国共产党的历史上还是第一次。

　　全国粮食大调运面临很大困难。当时，军事行动尚未结束，新解放区公粮征收慢。群众怕饥荒，怕粮贵，贫农怕买不起粮，许多地区的干部对粮食调出有顾虑。《建国以来刘少奇文稿》第1册，中央文献出版社2005年版，第458—459页。一些地方干部抱怨“公粮、税收任务太重”。个别余粮省份的干部主张“公粮不宜调往大城市”，要求多留在本省。陈云批评道：“所有这些，都有一面的道理，但从全局看来，是不可能的，也是不恰当的。”《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第57页。 陈云首次阐明了其“全局观”，认为从全局角度出发必须开展粮食大调运，不能因为地方局部利益而影响全局。

　　1950年2月10日，在政务院第19次政务会议上，陈云针对有些地方的领导干部不顾全大局，阻止粮食外运的现象，明确地指出这种不良倾向将会导致严重后果。他说到，“对当地粮食一层层防止调走，会出毛病的。”“现在，若湖南粮食不调出，江西粮食不调出，灾区就可能出乱子。” 他主张采取严厉手段，“谁阻止粮食外运，就砍谁的头。”《陈云传》（上），中央文献出版社2005年版，第672页。

　　同时，他开展自我批评，认为发生这些问题的原因在于军队和地方的负责的同志不了解目前全局的财经状况。因此，中财委决定采取“通气”的办法，每旬、每半月或一月发通报一次，报道财经要闻，使军队和地方的领导人知道财经情况，以便交换意见，统一看法，共同克服困难。《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第57页。这些财经要事报告或财经要闻，陈云大都亲自起草，并经中共中央批发各地，使军队和地方的负责同志及时了解全局性的财政经济情况和存在的问题，增强了各级干部的全局意识，对交换意见、统一看法、做好工作、共同克服困难起了促进作用。

　　中央也支持陈云的“全局观”，并通过法令的形式予以确认和支持。1950年3月3日，政务院第22次政务会议通过陈云为政务院起草的《关于统一国家财政经济工作的决定》。《决定》的第四点要求：“全国各地所收公粮，除地方附加粮外，全部归中央人民政府财政部统一调度使用，各省、市、县、区人民政府，非依粮局支付命令，不得支取公粮；同时省、市、县、区人民政府负有保管公粮不使损失腐烂与协助运输的责任。由于若干地区去年歉收和大城市需粮浩大，因此，必须由政务院财政经济委员会拟定全国范围的公粮调拨计划，以便达到合理使用的目的。除人马口粮、集中起来的残废军人优待、救济、婴儿保育粮外，不经批准，各地不得以公粮发作经费。在中央人民政府财政部审慎计算其可能，发出调拨命令之后，各省不得拒绝以本省公粮运济外省或其他地区。凡属拨给外地的粮食，均应拨给近地的好粮。责成中央人民政府财政部制定关于公粮支付、保管、运输的各项规定。”财政部综合计划司编：《中华人民共和国财政史料》第1辑，中国财政经济出版社1982年版，第31—36页。这一决定充分反映了陈云地方服从中央，局部服从整体的全局观点，将粮食调拨权统一收归中央，为实施全国粮食大调运提供了有力的决策依据和政策条件。

　　由于宣传与组织工作得力、法令与纪律要求严格，在极其困难的情况下，全国粮食大调运仍然积极地开展，灾区的粮食救济得到充分的保障。截止到1950年6月中旬，这次全国粮食大调运基本完成。“全局观”指导下的全国粮食大调运，帮助灾区人民顺利度过春荒，全国粮价也逐渐平稳，工业生产逐步恢复正常，没有出现大规模的饥荒和工业停顿。

　　此次全国粮食大调运无论从规模和范围上讲都远远超过根据地时期各根据地内部的粮食调运。至关重要的是，此次粮食大调运是在全国一盘棋的“全局观”指导下进行的。陈云领导的全国粮食大调运工作成功地应对了建国初期的灾荒，保证了新中国的粮食供应，赢得了广大群众的民心，保证了经济恢复的步伐，形成了全国一盘棋的财经框架，发展了党的灾害管理理论，为日后中华人民共和国的救灾防灾奠定了基础。

　　二、提倡铁路救灾发展铁路事业

　　党中央的英明决策和支持、各级干部的团结合作以及广大群众对新政权的信任与支持是“全国粮食大调运”取得成功的根本保证。全国交通系统的恢复和建设则是“全国粮食大调运”取得成功的必要条件，是“全国粮食大调运”得以开展的物质保障之一。铁路得以迅速恢复与陈云提倡铁路救灾重视发展铁路事业密不可分。

　　抗日战争结束前，中国共产党领导的各根据地控制下的铁路并不多，由于战争的影响难以发挥作用。随着东北解放战争的进行，陈云敏感地注意到以铁路为核心的现代交通网络的价值，并提出利用铁路展开救灾的主张。

　　东北地区是我国当时交通网络最发达的地区，有1万多公里铁路。吕正操：《铁路工作报告》（1947年7月24日），《东北解放区财政经济史料选编》第2辑，黑龙江人民出版社1988年版，第391页。日本投降后，陈云敏感地意识到交通线的重要性。当时苏军进入东北地区仅占领了交通干线，中国共产党赴东北部队正在陆续赶到。陈云明确指示已经进入东北地区的周保中要他们控制铁路交通沿线，迎接党中央大批干部的到来。王一知：《“八一五”前后的东北抗日联军》，《辽沈决战》（上），人民出版社1988年版，第165页。在这一指示的指导下，我军在东北控制铁路共5544公里，占东北当时铁路的6072%，《东北局关于铁路工作的指示》，《东北解放区财政经济史料选编》第2辑，黑龙江人民出版社1988年版，第380页。为日后根据地建设打下了坚实的物质基础。

　　1946年7月，中共中央东北局在哈尔滨召开扩大会议，会上通过了陈云起草的《关于形势和任务的决议》，确定了在东北地区发动群众长期斗争的方针。为了贯彻这次会议决议、加强铁路管理，7月10日，东北局作出《关于加强铁路工作的决定》，决定建立“东北铁路管理总局”，由陈云兼任局长，吕正操兼任副局长，统一领导东北解放区的铁路交通事业。在陈云主持下，东北局加大了对铁路投资力度、修复铁路设施、逐步理顺管理体制、建立健全各项规章制度，改善了铁路员工的待遇。吕正操：《铁路工作报告》，《东北解放区财政经济史料选编》第2辑，黑龙江人民出版社1988年版，第391页；吕正操：《吕正操回忆录》，解放军出版社2007年版，第402页。经过不断努力，铁路运营逐步恢复正常，为东北根据地的建设和解放战争的胜利作出了必要的保障。

　　1948年10月27日上午，出席中共中央东北局例会讨论准备接收沈阳的问题时，陈云指出：“沈阳周围地区灾荒严重，要使那一带在收复后的混乱时间尽可能缩短，关键问题是修好铁路，以便调运粮食。”“东北局应当提出一个任务，即在十一月底之前修好沈阳以北以东的铁路，先集中力量，修好四平至沈阳段。”《陈云年谱（1905—1995）》上卷，中央文献出版社2000年版，第532页。 这里陈云首次提出利用铁路解决灾荒问题的主张。

　　进入沈阳时，陈云带了一批铁路职工，组织他们抢修铁路。《走近陈云——口述历史馆藏资料集录》，中央文献出版社2008年版，第111页。在陈云的指导下， 11月3日，铁岭至沈阳通车；6日，安奉路通车，恢复速度之快，得到群众的普遍称道。畅通的铁路交通线保证了北满地区的物资能源源不断地运来，为沈阳的接收和灾区的平稳过渡提供了坚实的物质保障。随后，陈云向当时已在西柏坡的党中央发电，建议中央设立铁道部，筹划与管理全国铁路事宜，中央采纳了这一建议。余建亭：《陈云与东北的解放》，中央文献出版社1998年版，第231页。陈云在东北的铁路建设与救灾经验为他日后领导财经工作时重视铁路在救灾抗灾中的作用提供了借鉴。

　　1949年7月，上海财经会议中陈云指出：运输是全国经济的杠杆，要全力支援铁路运输的恢复和发展。修通平汉线，十分重要，要不惜人力财力保证完成。《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第17页。1950年2月10日，陈云出席政务院第19次政务会议。在讨论救灾问题时发言指出：中国国大，交通不便，山里的粮食运不出来，运粮的根本办法在于修铁路。《陈云年谱（1905—1995）》中卷，中央文献出版社2000年版，第31页。在这样的指导思想下，铁道部夜以继日地抢修铁路。1949年共修复线路8278公里，到1950年5月全国铁路修复工程基本完成。《当代中国的铁路事业》，中国社会科学出版社1990年版，第17页。

　　铁路线的基本畅通奠定了运粮救灾的交通基础。据国家统计局统计，1950年通过铁路运输的粮食高达3066亿斤。国家统计局编：《全国运输与邮电统计资料汇编（1950—1957年）》，1958年，档案号：ZH014—001—00005，北京档案馆藏。东北等地的粮食得以源源不断地运到上海等缺粮的大城市和各个灾区。据周太和回忆：通过江苏、浙江、安徽、东北、华中、四川的抢运，“上海存粮从刚解放时的不到2000万斤，到1950年上半年，由国家掌握的粮食最高达17亿斤，够一年半的周转。”周太和：《建国初期经济战线上的“三大战役”》，《党的文献》1988年第3期。

　　铁路线的畅通为“全国粮食大调运”提供了有力的物质保障。在1950年11月27日，陈云出席第二次全国财政会议闭幕会的讲话，论述了粮食与运输的关系。他指出，粮、盐、煤的供应问题实质是运输问题，要解决运输紧张问题要有计划。《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第119页。畅通的交通线和全国粮食统一调度是建国初期成功救灾的两轮，缺一不可。

　　陈云还注重铁路在抗灾备灾中的作用。1951年5月16日，陈云在中国共产党第一次宣传工作会议上指出，中国国土面积大，灾害多。西南地区粮食多，但交通不便，运不出来。丰年积谷和修筑铁路这两条解决了，粮食就不会恐慌。《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第140—143页。早在1950年1月7日，陈云就起草了以陈云、薄一波的名义向毛泽东并中共中央作一旬财经大事报告的电报，其中提议：以人民解放军在西北、西南、华中的剩余兵力，除去进行农业生产水利工程外，有计划地使用于修筑天兰、成渝等必要铁路干线。《陈云文集》第2卷，中央文献出版社2005年版，第59—63页。1月10日，毛泽东就修筑铁路等相关问题致电陈云、薄一波:“用军队修筑天兰天成成渝叙昆滇黔黔桂湘桂诸线甚为必要，望即着手布置进行。”《建国以来毛泽东文稿》第1卷，中央文献出版社1996年版，第225页。到1952年，成渝、天兰铁路和湘桂铁路的来宾至睦南关（今友谊关）段的修建完成，对新中国成立初期的国民经济的恢复和抗灾救灾活动起了重要作用。

　　陈云提倡利用铁路救灾，重视并发挥铁路在救灾抗灾中的作用，使铁路得到了长足发展，在建国初期的救灾抗灾工作中发挥了巨大作用，其交通线粮食储备的思想一直影响到今天，为党的灾害管理理论作出了不可磨灭的贡献。

　　三、“以小淹避大淹”——新中国建成的第一个泄洪工程

　　中国是农业大国，幅员辽阔，水旱灾害频仍，加之自清中期以来河务废弛、战争频繁，大量水利设施荒废失去作用。水旱灾害对群众的危害更加严重。中国共产党历来重视水利建设，由于客观条件的限制，各根据地只能开展规模有限的农田水利建设和小型的水利工程。

　　随着解放战争发展，新中国的治水事业逐步展开。1948年12月，华北人民政府建立了黄河水利委员会，受条件限制，当时只能以保证大堤不决口为工作目标。王化云：《我的治河实践》，河南科学技术出版社1989年版，第62页。随着战争的结束，黄河、淮河、长江等主要流域相继回到人民手中。1950年，治淮委员会、长江水利委员会等水利机构相继成立。新中国的水利建设者们开始谋划治水方案，提出了从“蓄泄并重”提高到“以蓄为主”的方针。《周恩来年谱（1949—1976）》上卷，中央文献出版社1997年版，第116页。各主要流域的水库建设陆续展开。但水库建设需要一个较长周期，为了应对可能的水患，各水利委员会相继提出了抵御洪水的各种方案。

　　1951年，北方各河相继大水，而黄河大堤加固工程则刚刚开始，还不足以抵御较大的洪水。比如，当时河南段实际安全过洪能力仅为18000立方米/秒，远远低于1933年22000立方米/秒的标准。同时，尚来不及修大水库。经黄河水利委员会反复研究，决定给水利部写报告，要求修建石头庄溢洪堰，开辟北金堤滞洪区，如遇1933年那样的大洪水，可分洪5000立方米/秒，可以保障黄河大堤的安全。但是这一建议牵扯甚多，实施起来有明显的困难。仅泄洪区内就有一百多万人口，运用一次影响很大，单是赔偿费国家就要拿出四亿多元。（币改前——引者注）王化云：《我的治河实践》，河南科学技术出版社1989年版，第91页。

　　由于事关重大，水利部副部长李葆华要求水利部部长助理郝执斋和黄河水利委员会的王化云直接向中央财经委员会主任陈云作汇报，除汇报了工程的必要性外，还汇报了需要花多少钱，多大工程量，用后如何补偿等。陈云听取汇报后又询问了一些问题，背起手踱步沉思，经过十多分钟的慎重考虑，最后拍板定案，说：“好！就这样定了。”并要求一年完工。王化云：《建国初期治黄工作回忆》，《黄河史志资料》1986年第4期。

　　1951年4月11日，陈云致信周恩来表达了对黄河泄洪工程的意见，说：1949年黄河（陕州）流量是18000。但是，据查历史，陕州流量18000并不是水灾年份中最高的，相反还是最低的。高者历史上曾至28000，水灾年份的平均流量约在23000左右。我们现在花在黄河上的钱，是以求得如1949年的18000流量不出毛病为标准，再要加高也不可能。同时，要估计到黄河十多年没有修，河床愈冲愈高，水灾年份的平均流量如果是23000，则现在如也来一个23000，其灾情将比历史上的23000为大。黄委会想到俗说九年一灾，怕今年黄河可能来大水，因此提出一个方案，化大灾为小灾。其办法即在平原省内准备在必要时主动地淹掉三五百万亩，以避免华北各省淹掉四五千万亩。主动被淹之区有二，均有堤岸，只要花一二亿斤小米加修准备被淹区的堤和闸。如果大水不来，天下太平，大小均安；如果大水来了，估计流量挡不住，则主动开闸，淹小不淹大。平原省是同意的（他们总是被淹的，小淹对他们有利）。估计到至少今后五年之内，在黄河上花的钱，只能是治标修堤，均非治本。欲治本非五年后难办。在此五年中，年年担心，如能以小淹避大淹，则属好事。《陈云文集》第2卷，中央文献出版社2005年版，第239—240页。4月17日，周恩来批示同意陈云的意见。《陈云传》（上），中央文献出版社2005年版，第761页。

　　随后，陈云代表中央财政经济委员会召集水利部、铁道部、华北事务部、平原省人民政府和黄河水利委员会研究会商泄洪问题。1951年4月30日，中央财政经济委员会正式作出《关于预防黄河异常洪水的决定》，决定指出：“在中游水库未完成前，同意平原省及华北事务部提议在下游各地分期进行泄洪分洪工程，籍以减低洪峰，保障安全。”“第一期以陕州23000立方米每秒的洪水为防御目标，在沁河南堤与黄河北堤中间地区，北金堤以南地区，及东平湖区，分别修筑泄洪工程。北金堤泄洪区关系较大，其溢洪口门并应构筑控制工事；沁河口至贯台的黄河南北岸大堤，亦须相应加强。工程计划由水利部负责审查核定，土方工程要求1951年汛前完成，溢洪口门控制工程务须大力进行，争取完成。工费以人民币1800亿为度（币改前——引者注）。”王化云：《我的治河实践》，河南科学技术出版社1989年版，第92页。

　　随即，在陈云的指导下，1951年5月4日，石头庄溢洪堰工程建立机构进行筹备；5月24日正式开工。广大群众对石头庄溢洪堰的建设投入了巨大热情，工程动用技工16万、民工约100万。在施工过程中，陈云还建议用窄轨小铁路，后来工地铺设了34公里的小铁路，还修建了兰考至东坝头的铁路专用线，对于工程料物运输发挥了重要作用。经过三个月的奋战，工程于8月20日完工，成为建国后黄河上第一个泄洪工程。王化云：《黄河溢洪堰工程总结》，《新黄河》1951年第11期。

　　陈云决策并指导建设的石头庄溢洪堰工程，不仅是建国后黄河上第一个泄洪工程，还是新中国在主要流域上建成的第一项泄洪工程，是我国泄洪区建设的最早尝试，起到了示范带头作用，随后大量泄洪工程在各主要流域展开。陈云为丰富党的灾害管理理论做出了杰出贡献。当时，黄河、长江和淮河三大主要流域中，当时淮河的治理依托天然湖泊以蓄洪为主，参见《淮河志》第1卷，科学出版社1997年版，第119—139页；长江荆江分洪工程的通过虽早于黄河石头庄溢洪堰工程，但由于客观原因而拖延，其完成则拖到了1952年。因此说黄河石头庄溢洪堰工程为建国后主要流域建设完毕的第一个泄洪工程。参见《陈云传》（上），中央文献出版社2005年版，第762页；《周恩来年谱（1949—1976）》上卷，中央文献出版社1997年版，第217页。

　　综上所述，面对严重的自然灾害，陈云根据新政权建立后的实际情况，在根据地救灾经验的基础上，开拓创新，先后领导了“全局观”指导下的全国粮食大调运，提倡利用铁路救灾并积极推进铁路建设，决策并直接指导了新中国第一个建成的泄洪工程。这些思想及其实践大大发展了党的灾害管理理论，至今都有深远影响，对党的灾害管理理论的丰富作出了重大贡献。