新中国60年的经济发展历程，如果从财政史的角度看，经历了一个由建设型财政向公共型财政转变的过程。从1949年到1984年，即政府预算内基本建设投资全部实行“拨改贷”前，是实行以政府财政直接投资为主的建设型财政时期；从1985年实行“拨改贷”到2001年“贷改投”之前，是实行以“信贷为主”来支持国有企业生存和发展的时期，虽然这个时期仍然是建设型财政阶段，当时的国有商业银行即国家最终会为这些投资承担责任，但是无论是投资方式、资金来源都呈现出转轨的特征；1997年的亚洲金融危机，一方面对长期背负国有企业贷款沉重包袱的国有商业银行敲响了警钟；另一方面也促使政府下决心彻底改变国有企业整体亏损的局面，1998年开始的国有企业“三年扭亏”改革攻坚战，以及随后的国有商业银行股份制改革和对部分国有企业贷款改为政府投资，即“贷改投”和“债转股”，则标志着建设型财政向公共型财政的转变。虽然此后国家财政的重心向公共服务转变的同时，基本建设投资规模并没有缩小，但投资方向已经发生了变化，即由原来生产性投资为主向基础设施为主的转变，公路、铁路、市政建设、能源、“南水北调”、“西气东输”、“农村电网改造”等成为主体，转制后继续存在的大型国有企业，其投资则主要从资本市场直接和间接融资。这里只探讨在第一个时期，即1949—1984年这个建设型财政阶段，陈云同志是怎样遏止政府投资饥渴症，力求实现财政平衡和改善积累与消费关系的。

　　一、社会主义计划经济下政府投资特点

　　（一）中央政府的强烈发展冲动

　　众所周知，20世纪社会主义的诞生，与资本主义的发展，并不是整个世界的社会形态的前后替代关系，换句话说，就是自从1917年俄国通过“十月革命”建立起世界上第一个社会主义国家，包括在随后建立起来的社会主义国家，基本上都是建立在资本主义不发达、甚至工业化还没有完成的经济落后国家，与发达的资本主义世界相比，总体上还处于经济落后的状态，因此不仅社会主义阵营与资本主义阵营处于并行发展和相互竞争的状态，甚至社会主义阵营的安全也受到威胁，对大多数社会主义国家来说，其主要的任务是尽快实现工业化。因此经济上实行“赶超战略”是社会主义国家的普遍现象，从而投资饥渴症也是社会主义国家的普遍现象。对于中国这个历史悠久、经济落后、人口众多的大国来说，更是如此。因为中国的国家统一和安全受到的威胁、因经济落后而遭受到的就业压力和人民解决温饱的基本要求都比当时的苏联和大多数社会主义国家严重。此外，社会主义公有制和按劳分配这个基本制度决定了必须通过增加投资和扩大生产规模来保证充分就业。

　　（二）地方政府的竞争冲动

　　由于地理条件和历史原因，新中国的经济发展是建立在区域经济发展极端不平衡的基础之上的。加上中国是一个地域辽阔、人口众多的大国，就像陈云所说的“中国一个省的大小相当于外国一个国。”《陈云文集》第3卷，中央文献出版社2005年版，第146页。这种区域之间经济发展的极端不平衡与“大一统”的政治制度和自上而下的干部选拔和管理制度，导致地方政府之间在经济发展过程中存在着强烈的竞争意识，即各个地方的党政领导人有着强烈的加快地方经济发展的冲动，而且总是担心落在周边地区的后面。地方政府之间的这种相互竞争，如果从地方政府及其领导人的角度看，实际上是理性的。首先，由于经济发展的不平衡，经济落后的地区希望尽快赶上去，以改变这种不利的地位，而发达地区则希望继续保持这种先进；其次，从地方政府官员来说，在工业化过程中，经济发展速度是最明显的干部绩效指标，最容易反映出干部的能力，是官员升降的重要依据。但是地方政府的这种发展经济的强烈冲动，也是60年来中国经济快速发展的重要动力之一，是一个积极的因素。

　　（三）工业部门的发展冲动

　　我们知道，在1985年国营企业的投资实行“拨改贷”之前，国有企业的存在和发展不仅没有来自外部市场竞争的约束和破产的压力，而且其资本和新增投资也是来自国家的财政拨款，并且这种投资也是一种“预算软约束”，即由于最后形成的资本是国家所有，国家不可能眼看着企业经营不下去或某项基本建设因后续投资不足而不能形成生产能力（即半途而废），就会导致政府的投资预算实际上是一种软性的。因此每个国营企业都会具有强烈的扩张冲动，因为这种扩张一是可以扩大企业的规模或提高起技术和装备水平；二是可以增加企业的流动资金或原材料储备，方便生产和减轻管理难度；从而使得企业更容易获得效益和成绩，进而也就提升了企业的地位从而提高企业的地位和干部的地位，并增加了干部的升迁机会。这个原理也同样适用于各个国有的各个行业和部门。这种来自“条条”和企业的强烈发展冲动都会通过制订本行业、本部门、本企业的发展计划，尤其是争取国家投资表现出来。

　　因此，当1953年国民经济恢复、朝鲜战争结束和国家转入大规模经济建设以后，国家财政的主要支出就转入了经济建设方面，即形成了建设型财政。这个建设型财政一直延续到今天，即使我国从2002年起提出转变政府经济职能，由于工业化和城市化仍然没有完成，也由于内需不足和基础设施薄弱，我国的财政由建设转型向服务型的转型仍然没有完成。

　　二、陈云在遏止投资饥渴方面的思想和实践

　　由于我国作为一个经济落后、人口众多的大国，出于国家安全和体现社会主义优越性的需要，采取了加快经济发展的“赶超战略”，从而实行了以公有制为主体的所有制结构和以经济建设为主要任务的建设型财政体制。从而也使得我国的经济运行表现出供给约束型的波动。在1992年中共十四大确定了社会主义市场经济改革目标以前43年里，我国共发生了6次经济波动，即：1953—1954年；1956—1957年；1958—1962年；1970—1971年；1977—1981年；1987—1991年。这六次经济波动，都是由国家投资规模过大，即投资需求超过了供给能力而导致的，也就是通常所说的“供给约束型”波动。陈云作为党和国家的领导人，在其退休之前，经历了这六次波动，除了“文革”期间的那次波动外，其余五次陈云在压缩基本建设投资、熨平波动等方面都作出了突出的贡献，他不仅对波动的原因有深刻的认识，而且提出的应对措施也是非常有效的。

　　（一）从制订计划入手来遏制投资饥渴

　　陈云在主持制订第一个五年计划时即主张计划要留有余地，要注意财政平衡、信贷平衡物资平衡和外汇平衡。在“一五”计划的实施过程中，由于急于求成和缺乏经验，曾经出现过两次小的“冒进”，即陈云在1956年11月所说的“经济建设，一九五三年是小冒，今年又是小冒，比一九五三年冒的还大一点，暴露的问题也就更明显一些。”《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第28页。因此他在1956年10月23日国务院常务会议上关于制订1957年的年度计划时就指出：“我国的建设规模究竟应该多大，是个根本性的问题。前三年的建设基本上按计划进行，今年规模大了。国家建设和人民生活的矛盾要很好解决，现在国内市场很紧张，人人都有意见。今后搞建设，粮食、肉、植物油等吃的东西必须得到保证。”《陈云年谱（1905—1995）》中卷，中央文献出版社2000年版，第338页。 陈云还认为“看清楚商品供应紧张的原因很重要。这样就不会只在内部吵架，而不从整个财经工作中找原因。只在内部吵架，打破头也解决不了问题。”《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第29页。这里所说的商品供应紧张，实际上就是传统社会主义经济中的“短缺”。陈云从整个经济体制和建设方针层次去寻找原因，从制订计划时做到“四大平衡”来保证经济建设规模不超过国情相适应。这方面论述已经很多，可参见李成瑞：《持续稳定协调发展经济的锐利思想武器》；李海：《“三大平衡”思想的历史发展》；《陈云与新中国经济建设》，中央文献出版社1991版；李成瑞：《“四大平衡”思想的强大生命力——纪念陈云同志逝世一周年》，《人民日报》1996年4月9日。

　　当中国因为“大跃进”而使得国民经济遭遇到严重困难以后，即在1962年中国结束第二个五年计划、准备制订第三个五年计划时，陈云提出：“把十年规划明确地分为两个阶段，并且确定前一阶段是恢复阶段，对我们妥善部署财经各部门的工作有好处。如果不是这样，笼统地要大家执行十年规划，又想发展，又要下马，又想扩大规模，又要‘精兵简政’，就会彼此矛盾，举棋不定。而分成两个阶段，基本建设和若干重工业生产的指标先下后上，任务就比较明确。”《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第200页。在谈到调整1962年的年度计划时，陈云又提出：“现在调整计划，实质上是要把工业生产和基本建设的发展放慢一点，以便把重点放在农业和市场上。材料的分配，要先满足恢复农业生产的需要。”《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第209页。

　　（二）从宏观经济运行管理方面，包括处理积累与消费关系方面，去遏制投资饥渴

　　早在1955年3月，陈云在中国共产党全国代表会议上作关于“一五”计划的报告时指出：“建设规模能否扩大，不单要根据需要，还必须根据是否可能。这就是说，必须根据国家是否有足够的财力和技术力量，能否供应设备。”《陈云文集》第2卷，中央文献出版社2005年版，第602页。1956年11月，陈云根据几年来的经验再次提出：“经济建设和人民生活必须兼顾，必须平衡。看来，在相当长的一段时间内，这种平衡大体上是个比较紧张的平衡。……所谓紧张的平衡，就是常常有些东西不够。”《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第29页。1957年1月，陈云系统地总结了建国以来有关综合平衡的经验教训，提出：“建设规模的大小必须和国家的财力、物力相适应”的平衡发展理论。

　　为了在宏观经济管理方面控制住投资饥渴以减少经济波动，陈云甚至提出“保守”要比“冒进”危害小的观点：“建设的规模超过国家财力物力的可能，就是冒了，就会出现经济混乱；两者合适，经济就稳定。当然，如果保守了，妨碍了建设应有的速度也不好。但是，纠正保守比纠正冒进要容易些。因为物资多了，增加建设是比较容易的；而财力物力不够，把建设规模搞大了，要压缩下来就不那么容易，还会造成严重浪费。”《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第52页。据薄一波回忆，在1956年11月9日召开的国务院常务会议上，针对1956年的“冒进”，陈云提出：“宁愿慢一点，慢个一年两年，到三个五年计划，每个五年计划慢一年。稳当一点，就是说‘右倾’一点。‘右倾’一点比‘左倾’一点好。”薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（修订版）上卷，人民出版社1997年版，第574页；还可参见《陈云年谱（1905—1995）》中卷，中央文献出版社2000年版，第338页。

　　在1978年以后乃至整个80年代，在放权让利和发挥市场调节作用的前提下，针对各个地区、各个行业、各个国营企业竞相发展的扩张冲动，陈云除了坚持发挥市场调节的作用外，还特别强调要发挥计划管理的作用，并形成了著名的“鸟笼经济”思想。这是与当时的国有企业和地方政府基本上还是按照原来的“投资饥渴”、“预算软约束”、企业吃国家“大锅饭”的环境分不开的。陈云在1978年12月中央工作会议上针对生产和基本建设材料供给问题时就说：“各方面都要上，样样有缺口，表面上好看，挤来挤去，胖子挤成了瘦子，实际上挤了农业、轻工业和城市建设。”《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第237页。1979年3月，陈云又说：“现在比例失调的情况相当严重。基本建设项目大的一千七百多个，小的几万个，赶快下决心，搞不了的，丢掉一批就是了。”《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第253页。这里所说的项目都是国家投资项目，显然，没有中央的计划和综合平衡，在当时“放权让利”的条件下，必然会出现各企业和地方政府过度竞争、重复建设、“钓鱼工程”和浪费现象。因此，在1982年1月25日，陈云在同国家计委负责同志谈话时就说：“计委的工作难做呀！去年十二月我讲了那四点，主要强调计划经济，不强调不行。”《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第311页。这里讲的“四点”，见《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第305—308页。

　　（三）从财政预算和基本建设管理等具体工作中去遏制投资饥渴

　　早在“一五”计划时期，陈云就发现在基本建设中，存在着“宽打窄用”的现象。并对这种现象进行了严厉的批评。陈云指出：“宽打的结果只能是宽用，我们要实行节约，就决不能宽打，必须预算确实。”《陈云文集》第2卷，中央文献出版社2005年版，第630页。陈云还发现，“愈是重要建设项目，浪费的可能愈大。因为进行这些工程，常常是全国支援和不惜工本的，人们注意的是希望它建成，常常忽视和原谅它的浪费。”这些认识都是相当深刻的。为了节约资金，反对浪费，陈云提出必须加强财政监督：“目前，不但要加强国家预算执行的监督，而且要加强国家企业财务的监督。财政监督首先是财政部门的工作，但同时必须是一切国家部门的工作，只有一切国家部门共同进行工作，真正的财政监督才能实现。”《陈云文集》第2卷，中央文献出版社2005年版，第632页。

　　在实施第一个五年计划期间，陈云就发现了社会主义经济管理中微观经济层次中存在的效率损失问题。1956年7月，陈云指出：“有的同志说，资本主义生产处于无政府状态，大范围不合理，但小范围合理，我们现在是大范围合理，小范围不合理。这句话，我觉得有点道理。”《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第333页。

　　因此，陈云不仅在宏观上注意把握计划平衡，而且细致入微地从项目上具体地控制地方和部门的“扩张冲动”和“投资饥渴”。在编制“一五”计划草案时，各部门和地方为了加快自己的发展，都想多上项目，少交利税，使得投资越算越多，而财政收入越算越少，结果国家整个投资规模就会超出实际积累能力。因此陈云多次强调要实事求是地安排项目和预算。1954年2月20日，他在主持中央编制五年计划纲要八人小组会议上就说：现在的问题是，财政收入越算越少，而投资越算越多，因此要确实计算每个项目的单价。各部门不要故意把次要项目算进去，而把主要项目有意漏掉。如果财源真的不够，就要考虑哪些项目缩小，哪些项目延期。《陈云年谱（1905—1995）》中卷，中央文献出版社2000年版，第198页。这里所说的有意漏掉重要项目，是为了申报时投资规模不至于太大，但是一旦上马，重要项目投资就必须追加。有点类似现在的“钓鱼工程”。5月3日，陈云在主持编制五年计划纲要草案工作小组第二次会议时又指出：“中国还很穷，计划搞到现在这样的建设规模已经不得了了，不可能再增加建设投资。我们要避免冒险主义，当然，也要防止有钱不用的保守主义。”《陈云年谱（1905—1995）》中卷，中央文献出版社2000年版，第208页。

　　1979年3月，在讨论当年的钢产量时，陈云就指出：“钢太突出，就挤了别的工业，挤了别的事业。冶金部提出的引进设想，我都看了。他们是好心，想要多搞，可以理解。共产党员谁不想多搞点钢？过去似乎我是专门主张少搞钢的，而且似乎愈少愈好。哪有这样的事！我是共产党员，也希望多搞一点钢。问题是搞得到搞不到。……你一家把投资占了，别人怎么办？冶金部提出不拖别人的后腿，实际上不可能。”《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第251—252页。

　　关于如何控制基本建设规模的具体办法，陈云在同年9月提出：“既然基本建设投资决定于当年的财政拨款有多少，明年基本建设规模就应该按照参政拨款多少来安排，超过这个限度就会有赤字，就要多发票子。这条路我们不应该走，也不可能年年走。如果大家认为这样看是对的，那么，基建的项目，应该由计委这样的权威机构来确定。哪个项目该上就必须上，哪个项目没有财力上就必须下。要核定该上该下的项目，不能推平头，不能来一个大家打七折，因为其结果将不能改变基建战线太长的现状。”《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第265—266页。

　　三、陈云上述思想和措施的启示

　　陈云对工业化初期和计划经济体制下因实施“赶超战略”而出现的从上到下的投资饥渴症的深刻洞察以及所采取的治理措施，充分体现了“不唯上，不唯书，只唯实”的实事求是的思想，和“交换、比较、反复”的严谨细致工作方法。《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第371—373页。时至今天，虽然我们已经远离计划经济，工业化也进入了中后期阶段，财政体制也正在从建设型向服务型转变，投资饥渴症已经不复存在。但是陈云在这个方面所表现的世界观和方法论仍然值得我们好好学习和运用。

　　陈云在遏制经济建设中的投资饥渴和过度膨胀方面的工作特点，我将其概括为九个字，即：见事早，决心大，措施对。

　　第一，所谓“见事早”，是指陈云不仅对建设型财政时期的经济建设规律的认识早，而且对每次因投资过度膨胀而引发的经济失衡和供给约束也认识的早。从认识论的角度看，陈云由于很好地掌握了唯物论和辩证法，因此在毫无经验的条件下，仅在新中国建立后短短的六七年里就对中国社会主义的经济发展规律和特点有了非常深入的认识。他对工业化初期和赶超战略下的经济运行的紧张平衡特点、对计划经济体制下的“预算软约束”、企业自主权过小以及普遍存在的投资饥渴发现最早，是国内和党内最早认识社会主义计划经济时期始终存在“供给约束”的，他也是最早提出实现“紧张的平衡”，保证经济的平稳运行，关键是有效地抑制投资饥渴。陈云对投资饥渴的根源认识也非常深刻，这就是中国经济的落后和社会主义制度要求加快经济发展的本质。陈云在认识上的率先突破，高人一筹，源于前面提到的他的认识论和方法论。是他长期坚持学习马克思主义哲学，能够运用唯物论和辩证法来认识问题的结果。

　　在对每次因投资过度膨胀而引发的经济失衡，陈云的见事早在党内也是人所共知的。无论是在“一五”计划时期对两次小“冒进”的认识，还是“大跃进”和国民经济调整时期对经济失衡的判断，以及1979年和1988年两次国民经济因经济“过热”而不得不进行调整，陈云都是最先提出正确判断的。

　　第二，所谓“决心大”，是指陈云一旦发现经济因投资超过经济承受能力而使得紧张的平衡被打破时，只要条件允许，给他权力，就会不顾个人的得失和可能的误解，去坚决调整。这可以从1957年的调整，1962年的调整，1979年的调整，1988年的调整充分体现出来。1980年贯彻调整方针时他就说：“我脑子里有一条，基本建设要搞‘铁公鸡’，一毛不拔。有人说，这会耽误了时间。从鸦片战争以来耽误了多少时间，现在耽误三年时间有什么了不得？就是要一毛不拔，就是要置之死地而后生。历史上有人讲我是右倾机会主义，我就再机会主义一次。我的方案比这还坏，坏到什么都不搞。要上，讲理由，也有的是。三年不搞，一毛不拔，还是中华人民共和国，了不起推迟三年。”《陈云文集》第3卷，中央文献出版社2005年版，第471页。当然，这只是陈云极而言之，并不是真要三年什么都不搞，只是反映了在当时他坚决压缩基本建设战线、解决经济失衡问题的决心。

　　第三，所谓“措施对”，是指陈云不仅认识到问题的根本所在和症结表现，而且能够对症下药，提出切实可行的解决问题的办法，这是陈云一贯的工作作风。也是他始终强调的“工作要抓实”。例如陈云在主持编制和实施第一个五年计划时，针对如何贯彻“按比例”发展和确定发展速度的难题时，就从实践中总结出来：观察比例和速度是否合适，投资规模是否与国情相适应，只要看财政、信贷、物资、外汇四大指标是否平衡，平衡了就大体是合适的，就是按比例的。又如在1958年陈云通过任职细致计算钢铁生产能力而认为钢产量达不到1070万吨的指标。1962年提出的坚决压缩基本建设战线和城市人口，以及缓解供给、回笼货币的办法，都反映出他不仅见事早、决心大，而且有办法，解决实际问题的能力强，即能办事。同样的，1979年和988年的两次调整，他虽然年事已高，仍然是既有思想又有办法，都提出了切实可行的措施。正如曾经长期在陈云领导下工作的原轻工业部部长杨波所说：“他善于抓大事，抓关键问题，而且抓住不放，一抓到底，抓一件成一件，件件有着落，件件有成效”。《杨波经济文集》下卷，中央文献出版社2000年版，第528页。

　　新中国前40年，陈云在经济建设中对于遏制投资饥渴、保证综合平衡的理论和方法，虽然时过境迁，可能有些已经不适用了，这是很正常的，但是其中所体现的世界观和方法论，所体现的观察问题、认识问题、解决问题的智慧，则是永恒的，是具有普遍指导意义的，是值得我们好好学习的。