任何经济现象的历史变化总是存在于特定地域，而任何区域的经济面貌又总是特定历史过程的产物，所以经济的全息图景总要借助时间与空间两个坐标轴。这意味着促进经济发展既要考虑阶段的差异，又要顾及空间的非均衡。对于中国这样一个经济发展极不平衡，经济上局部与全局关系格外重要的大国而言，尤其如此。

　　正是由于这种特殊的国情背景，陈云在领导经济工作的实践中始终强调和关注中央和地方的关系，他客观地指出：要承认经济工作中存在很大的意见分歧，不仅做财经工作的同志之间有分歧，中央内部有分歧，而且中央与地方之间也有分歧。原因是中央不一定完全了解地方，地方也不一定了解中央的困难。如何把全国一盘棋与地方积极性结合起来，做到两全其美，这是一个没有解决的问题 。强调地方积极性，就影响全国一盘棋；强调全国一盘棋，又妨碍地方积极性。《陈云年谱（1905—1995）》下卷，中央文献出版社2000年版，第50、252—253页；《陈云文集》第3卷，中央文献出版社2005年版，第303页。

　　对于这样一个近乎永恒的问题，陈云不仅不回避，而且正视它，积极探索解决的途径。下面从三个方面试析陈云在这方面的思考与作为。

　　一、在总体规划与布局上要有全局观和长远观

　　在经济建设方面，“全国一盘棋”所要求的全局观和长远观，突出体现在总体规划与布局上。

　　20世纪50年代，中国开始了大规模的工业化建设。在全国范围内有计划地合理地配置资源，布置工业生产力，是基本建设中具有长远性质和全面性质的问题，是一个带有战略性质的工作。

　　当时，对于搞工业化、建立完整的工业体系，在决策层没有异议和分歧，但是对于如何规划？看法并不一致。比较集中的问题是：建立比较完整的工业体系，首先应该从全国范围开始，还是从协作区或者省、自治区范围开始?企业的布点是集中一些好，还是分散一些好?新建企业应当是大型的占多数，还是中小型的占多数? 陈云指出：“这样的问题，如果不做长期打算、整体部署，只顾眼前方便、零敲碎打，是不可能解决得好的。我们在进行工业布局的时候，必须按照‘全国一盘棋’的精神，使目前利益同长远利益结合起来，使局部利益同全局利益结合起来。”陈云：《当前基本建设工作中的几个重大问题》（1959年3月），《红旗》1959年第5期；《陈云年谱（1905—1995）》下卷，中央文献出版社2000年版，第9页。

　　对于上述三个问题，陈云认为，问题的正确解决，不决定于主观的愿望，而决定于客观的需要和实际的可能。在最近几年内，我们的建设力量和材料设备是很有限的，同宏伟的建设任务的需要比较起来，是很不足的。在这样的条件下，建立工业体系只能首先从全国范围开始，然后才是各个协作区，再后才是一些有条件的省、自治区。目前由于受客观条件的限制，建设项目的安排和材料设备的分配，在满足全国需要和满足地区需要之间，是有矛盾的。解决这个矛盾的原则，应该是小局服从大局，局部服从整体。各省、自治区应该从全局观点出发，适应全国和当地工业建设的要求，根据自己的特点，正确规定本省、自治区的建设任务。企业的布点，应该接近原料、燃料产地和消费地区，以便能够用尽可能少的投资获得最大限度的经济效果。当然，也要考虑到国防安全的要求。在现有大中城市根据可能和需要新建或者扩建一些企业，可以利用现有的基础，有它方便的地方，这是完全必要的；但是多数的企业应该适当分散地建设在中小城镇或者有矿产资源的地方。除必需的大型企业外，应该大量举办中小型企业。大中小型企业同时并举、而大量的企业应当是中小型的方针。在项目施工次序上，要首先保证国家计划，特别是重点项目的完成，在有余力时，再积极进行各个地区和各个部门所需要的建设。在项目排队中，难免不发生思想斗争，因此要提倡全局观点和共产主义精神，反对本位主义思想。陈云：《当前基本建设工作中的几个重大问题》（1959年3月），《红旗》1959年第5期；《陈云年谱（1905—1995）》下卷，中央文献出版社2000年版，第29—30页。

　　历史证明，中国的五年计划和规划，凡能合理地制定与实施者，离不开从大局和长远的角度正确判断和对待。

　　考虑全局与长远，涉及政治、经济、社会、国内外环境等等，需要大量的信息与科学的判断。为此，不仅要掌握尽可能全面准确的信息，还要加以研究和通报，以形成共识。在这方面，当时受到体制与认识的局限，在计划、规划与区域布局工作中，曾经有许多经验教训。详见董志凯：《中国计划经济时期计划管理的若干特点》，《共和国经济风云回眸》，中国社会科学出版社2009年版，第260页。 陈云对此经常反思也深有体会。如《陈云文稿选编》中的一些文章未收入《陈云文选》与《陈云文集》，可能与此有关。 改革开放后，当陈云再次主持经济工作时，他多次强调掌握信息与了解全局的重要性。1983年3月17日，在中共中央政治局常委和中央书记处书记会议听取国家计委和国家经委关于当前经济形势的汇报时。陈云指出：中央书记处对经济问题要研究，但方法要改进。部门之间、地方之间、部门与地方之间的关系很复杂，要一个一个地了解，特别要了解综合部门的情况。1985年2月18日，中共中央政治局扩大会议听取了姚依林关于全国省长会议情况汇报，陈云在发言中称赞这次省长会议开得好，使地方的同志了解全局。

　　在全局与长远问题上，金融工作特别是其中的货币发行具有重要的作用。20世纪50年代，陈云把关货币发行，在经济紧张运行的困难条件下，基本保持了人民币的币值稳定。1985年3月，在中共中央政治局扩大会议上，针对赵紫阳提出允许国库券“到银行贴现” 的意见，考虑到货币流通量影响全局形势，陈云指出，我看现在不能搞。因为这等于把收回来的票子又放出去，增加货币流通量。现在钞票发行失控。一年发多少钞票要有人把关，不能由银行行长决定，必须由总理或者主持经济工作的副总理把关。《陈云年谱（1905—1995）》下卷，中央文献出版社2000年版，第323、375页。 这些发言反映了他在新形势下对全局观与长远观的贯彻实施的重视与关切。

　　21世纪以来，我国“十五”计划、“十一五”规划在体现全局观与长远观中作了积极而富有成效的探索，在突出规划的宏观性、战略性、政策性，探索新的规划体系、规范编制方法和程序、提高规划编制的透明度和公众参与度等方面取得了积极进展，规划的决策体制发生了明显的变化。这与汲取以往的经验教训是分不开的。

　　二、激励地方政府促进本地经济增长的积极性

　　地方政府在现代化进程中的作用仿佛一座桥梁，一头联结着中央政府，一头联结着民众；既需要获得当地公众的认同，又不能削弱全国政策的统一性。因此，地方政府的积极性高低，决定着总体规划和全局计划的成就。而这种积极性既要靠政策与组织约束，也要有政策与组织激励，使其有可能从当地的实际出发创造性地实现整体规划与布局。

　　在中国经济体制变迁与经济发展“摸着石头过河”的过程中，陈云对于激励地方促进本地经济增长作了多方探索：

　　早在1953年9月，他提出应在一定范围内给地方以灵活调剂的权力。1956年党的八大前后，毛泽东在《论十大关系》的报告中提出了应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。此后，陈云于1957年11月8日为国务院起草了三个改进计划管理的重要文件：1《关于改进工业管理体制的规定》，要求适当扩大省、自治区、直辖市管理工业的权限；增加各省、自治区、直辖市人民委员会在物资分配方面的权限；在人事管理方面，增加地方对工业的管理权限。2《关于改进商业管理体制的规定》，要求增加地方对商业和外汇的管理权限。3《关于改进财政管理体制的规定》，要求划定中央和地方财政收支的范围，确定地方财政的收入来源，使地方有一定数量的机动财力来安排自己特殊的支出，进一步发挥组织收入、节约支出的积极性，以推动建设事业的发展。这三个文件经国务院全体会议第61次会议通过，1957年11月14日第一届全国人民代表大会常务委员会第84次会议原则批准，自1958年起施行。尽管1958年开始的“大跃进” 运动，使这些文件中的具体政策没有认真付诸实施，部分权力下放后也没有及时纠正与调整发生的问题，但这三个文件仍可谓我国计划经济管理体制改革史上的开先河的滥觞之作。

　　20世纪60年代初，在国民经济遭遇严重困难的情况下，陈云多方设法调动地方的积极性。如1960年11月，陈云在浙江考察期间，他提出过“可否采取中央与地方包干、按比例分成的办法”。《陈云年谱（1905—1995）》下卷，中央文献出版社2000年版，第50页。1961年10月，他进一步提出可否采取划分中央和地方权限的办法，划给中央的地方不要，划给地方的中央不要，井水不犯河水。《陈云年谱（1905—1995）》下卷，中央文献出版社2000年版，第91页。

　　改革开放以后，这方面的探索有了进一步的发展。1993年12月15日，国务院发出《关于实行分税制财政管理体制的决定》，1994年全面推行。它是按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围，根据财权与事权相结合的原则，将税种统一划分为中央固定收入、地方固定收入及中央与地方共享收入三部分。这种体制，对进一步理顺财政分配关系，增强中央的宏观调控能力，具有重要意义。陈云于1994年2月同上海市负责同志谈话，表示了他对这项制度的支持。

　　这些办法反映了陈云对这个问题的不懈探索和求解。

　　在新中国经济史上，旧的问题解决了，新问题仍层出不穷。这种探索和追求也应永无止境。譬如改革开放以来，分税制是中央和地方财政理顺的一个里程碑。但是即使实行了分税制，也并不等于问题最终解决。随着20世纪90年代中后期地方国企、乡企改制和以分税制为标志的财政集权，地方政府开始大规模竞争流动性更强的私营制造业企业，其在经济发展中的角色也从地方企业的所有者演变为非本地政府所有企业的征税者。这种角色的改变又带来了地区间产业结构趋同、经济过热及国内制造业生产能力过剩等新的问题。这种角色的改变意味着地方政府依然有很强的激励去促进本地经济增长，虽然这些激励已经从扶持乃至保护本地政府所有企业转变为通过加强地区间投资竞争来培养新的、以私营、外资企业为主的制造业税基和相应的服务业税基。无论是转轨前一阶段，还是20世纪90年代中期之后，地方政府以不同方式进行深度介入的发展模式都会很快带来地区间产业结构趋同、经济过热及国内制造业生产能力过剩，而有所不同的是在前一阶段制造业生产能力过剩不得不通过20世纪90年代初期进行的“治理整顿”和随后的激进市场化改革在国内被消化和处理，而后一阶段由于国际贸易体系拓展提供了机会，特别是中国加入世贸组织后的贸易自由化，使中国巨大的生产能力可以被投放到国际市场，并对中国自身和其他国家产生巨大影响。参见陶然等：《财政激励下的地区竞争与中国发展模式反思》，《经济研究》2009年第7期。 可见中央和地方、全局与局部之间的平衡或均衡都是相对的，之间的关系是一个动态变化、不断调整的过程。

　　三、不断调整中央地方关系和区域发展战略，获取动态平衡

　　在中国经济思想史上，动态平衡思想是一个核心。从《管子》轻重十六篇参见翟玉忠：《轻重天下——被人遗忘的中国古代经济三十六计》，中国经济史论坛，2008年4月27日。到毛泽东的《论十大关系》，以及改革开放以来党和国家的几届领导都突出阐述了处理多种关系的动态平衡要领。新中国杰出的经济领导者陈云长期强调综合平衡思想，包括物质生产自身平衡、实体经济循环与货币循环平衡、财政与外汇平衡等，形成了工业化建设时期的动态平衡理论。陈云在经济工作中处理中央与地方关系的认识与实践，汲取与体现了这一思想的精华。

　　陈云在不同的历史阶段，针对体制与发展变化后的不同情况，不断调整中央和地方关系，探索与获取动态平衡。这种动态调整方略在陈云在陈云在世时以及陈云之后延续了下来。这从不同年代的几个实例可以反映出来。

　　新中国建立后两年多，财政一直处于困难状态。1950年初中央提出统一全国财经，平稳物价，止住了连续多年的通货膨胀。朝鲜战争爆发后，1950年10月25日中国出兵抗美援朝，到1952年还没有脱离战时环境。因此，1952年初陈云曾向中央人民政府作过一个报告，提出统一地方财政。《陈云文集》第2卷，中央文献出版社2005年版，第377页。 到了1953年，陈云发现中央财政对地方财政统得太多太死。甚至把小学生的学费（有的学费还不是人民币，是几斤小米，几个鸡蛋）也统上来了。财政部的钱，是按教育系统、工业系统等“条条”发下去的。发下去之后，如果在“块块”（即大行政区、省、县等）中发生了这个部门的钱用不了，另外部门的钱不够用时，“块块”不能调剂，把“块块”的权力限得太死了。1953年9月14日，他在中央人民政府委员会报告中指出：“专款专用”是对的，不能用盖工厂的钱去盖大礼堂，但应在一定范围内给地方以灵活调剂的权力。中国这么大，地方情况那么复杂，不可能统得太死，也不应该统得太死。解决的办法，今后准备把中央财政和地方财政划分一下。但是在划分了中央财政和地方财政之后，要严格防止随意摊派的现象。《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第201页。

　　1956年，毛泽东作了《论十大关系》的报告，提出“以苏为鉴”。为了调动各方建设社会主义的积极性，处理中央和地方关系要适当改革。1957年9月，陈云在中共八届三次会议上发言指出：过去中央各部可能忽视地方，但是职权下放以后，地方也可能发生不顾全局的倾向。因此，一方面要有适当的分权，同时又要加强综合。中央与省市分权以后，省市还要与专县分权。为了划定中央和地方财政收支的范围，确定地方财政的收入来源，使地方有一定数量的机动财力来安排自己特殊的支出，进一步发挥组织收入、节约支出的积极性，以推动建设事业的发展， 1957年，陈云为国务院起草了《改进财政管理体制的规定》，经国务院全体会议第六十一次会议通过，1957年11月14日一届人大第84次会议原则批准，自1958年起施行。在改进经济管理体制的同时，他又指出：今后各地方和各企业，都有机动的财力，比较好办事；但如果管理不好，就会坏事。几十万个单位中，有贪污、浪费是一定难免的。为了防止和减少贪污、浪费的现象，必须建立各种管理制度。例如，要建立会计制度，无论那一个单位都必须有账，有使用款项的规定。用款，不能由一个人批，要经一定的组织通过。要有报告制度，地方必须将全部收支列入各级政府的报告；企业的财务，要列入企业的年度报告。要有检查制度，财政部、监察部和各级政府要定出检查办法。《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第75页。

　　1958年6月，为了调动地方的积极性，曾将中央大批企业下放地方，不久发现有问题，又强调全国一盘棋。1961年10月14日—11月3日陈云在香山主持煤炭工作座谈会，面对经济困难，他又指出，可否采取划分中央和地方权限的办法，划给中央的地方不要，划给地方的中央不要，井水不犯河水。《陈云年谱（1905—1995）》下卷，中央文献出版社2000年版，第91页。计划经济时期的为求平衡而造成的这种动态变化曾被概括为“一收就死，一放就乱”，实际上也是一种探索，最终向人们印证了经济体制改革的必要性。

　　20世纪70年代末，我国经济进入改革开放的新时期，陈云继续强调发挥中央和地方两个积极性。他正视面临的矛盾，在1979年10月中共中央召开的各省、市、自治区党委第一书记座谈会上发言，指出：要承认经济工作中存在很大的意见分歧，……中央与地方之间也有分歧……中央不完全了解地方，地方不一定了解中央的困难。同时指出：我们是共产党员，意见不统一，经过讨论，总可以解决。《陈云年谱（1905—1995）》下卷，中央文献出版社2000年版，第252—253页。

　　在区域发展中，动态平衡在区域发展战略中尤其突出。20世纪80年代，为了在新的形势下探索加快经济发展的路径，邓小平为首的中央领导在区域经济发展战略上逐步形成了关于“两个大局”的思想：一个大局，东部沿海地区要加快改革开放，使之较快地发展起来，中西部地区要顾全这个大局；另一个大局，当发展到一定的时期，比如20世纪末达到小康水平时，就要拿出更多的力量帮助中西部地区加快发展，东部沿海地区也要服从这个大局。《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第277—278、373—374页。陈云指出：国家建设必须全国一盘棋，按计划办事。该调出的物资，必须按国家计划调出。全国建设的进度，必须有先有后，有重有轻，按全国计划办事。《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第305页。 在这个战略思想指导下，我国顺利顾全了第一个大局，东部沿海地区经济高速发展并由此带动中国进入世界经济增长最快的国家行列。然而，90年代东西部地区差距扩大趋势也愈显凸现，进入了顾全第二个大局中的阶段。20世纪90年代，在现代化第二步目标即将实现和东西部差距日益扩大的情况下，中央沿着邓小平的思路，从总体上考虑区域经济发展战略重点从“第一个大局”向“第二个大局”的转变问题。2000年西部大开发战略全面启动；2003年国家颁发了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，从政策、资金和项目上，给予了有针对性的支持；2006年4月国家颁发了《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》，提出了中部崛起的总体要求和战略定位；逐步完成了从点到线到面的布局，带动东中西部的均衡全面发展。

　　历史经验表明，陈云关于既要“全国一盘棋”，又要调动地方积极性的思想和实践要中国特色社会主义理论的重要组成部分，这一思想在履行“科学发展观”的新形势下仍在发展，并有待进一步创新。