民生问题是社会建设中的重要问题，但不同时期的社会与政党在处理民生问题时有着不同的认知。陈云曾说：新中国“不同于大清帝国，也不同于北洋军阀、蒋介石那个国，对人民当然更应该好一些。”（《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第95—96页）在旧中国，统治者对人民群众生活的漠视，使得近代中国人民的贫困为世界所少见。新中国成立后，通过采取一系列积极有力的措施，使新中国头三年的社会就发生了翻天覆地的变化。特别是作为新中国第一代国家领导集体重要成员的陈云对新中国民生问题更是呕心沥血，有着丰厚的民生思想与卓有成效的实践。

　　一

　　1949 年自春至冬，全国相继发生旱、冻、虫、风、雹、水、疫等自然灾害，加之连年战争的破坏和水利年久失修， 造成了范围极广、灾情极重的困难局面。1950年4月13日，陈云在中央人民政府委员会第七次会议作报告时，对灾情非常关注，如实报告了灾情的严重性，他谈道，“华东的皖北、苏北、山东，华北的河北、平原，这五个省区的不少地方受灾很重。华中、西南、东北、西北各省的个别地方，也有灾情。全国合计，受灾程度不同的农田一亿二千七百九十五万亩，灾民共约四千万人。其中集中的大块重灾区，共二千八百余万亩，最需要救济的重灾民约有七百万人。”（同上书，第79页）严重的灾情考验着新生的人民政府，考验着刚刚执政的中国共产党，能否有效地领导人民抗御灾害，帮助人民渡过灾荒，不仅关系到数千万灾民的生命安全，也关系到新生的人民政权在人民心目中的威望。

　　面对如此严峻的形势，陈云心系民生，在思考两个问题：“一是今年全国的粮食供应够不够，会不会发生大困难?一是灾民能否度过当前的春荒？”（同上书，第79—80页）为此，陈云领导的中央财政经济委员会把赈灾、救灾问题作为工作中的重中之重，迅速采取有效的救济措施。

　　1949年12月，陈云在给马寅初的电报谈到了具体的救灾安排。他要求根据缺粮情况积极组织全国粮食大调运，解决灾区的粮食供应。由东北调入15亿斤，华中调来11亿斤，并征询四川的收成和来年可能输出的粮数，争取运出三四亿斤，并提出“我们的方针，力争不饿死人”。（《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第42—43页）“力争不饿死人”是新生的人民政权在极其困难的条件下所作出的庄严承诺。在这个庄严承诺下，“一个在全国范围内通盘调剂粮食的伟大计划正在逐步执行之中。这个艰巨的在中国粮食史上空前的工作，将保证全国各大城市和灾区粮食供求的平衡。”《我国粮食史上空前艰巨工作，全国粮食实施通盘调剂》，1950年3月16日《人民日报》。组织全国性的粮食调运是当时解决部分地区粮荒，救济灾民的重要措施。具体做法是：“从交通不便但有余粮的地区，用各种方法运出相当数量的公粮到交通线上。同时，从去年收成较好历来又有余粮出境的省区，在不超过历年出境粮食的限度内，运出若干公粮接济灾区和大城市。”（《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第81页）针对组织这种全国性的长途调运的成效，陈云指出：“调运费用是很大的，平均计算，运费等于粮价，有些地方甚至超过粮价。运费虽然大，但不少都被灾民和农村的剩余劳动力取得了。这样的调运对全国是有利的，对余粮区的农民也有利。”（同上书，第81页）因此，为了有效调运粮食，必须抓紧恢复铁路交通。陈云谈到，由于运输困难，“西南的粮食很贱，成都的大米五百块钱一斤都没有人要，可是西南有的地方老百姓没有裤子穿。这是因为交通不便，农产品运不出来，工业品运不进去，就是进去一点也是背进去的。如果我们把西南、西北铁路修通了，就不会发生这样的问题。”（同上书，第142页）陈云对修复铁路增加运力十分重视，他还主张：“在靠近铁路的三亿农民中提倡积谷，如果每人积十七八斤，就是五十亿斤，贸易公司再控制五十亿斤，这一百亿斤粮食对于我们国家有极大的政治意义。……假如碰到荒年，全国有几千万人口没有粮食吃，统统需要国家供给，也可渡过。”（同上书，第130页）因此，他提出：“丰年积谷和修筑铁路这两条解决了，粮食就不会恐慌。”（同上书，第142页）他强调要把粮食运输当作政治任务来完成，并主张采取严厉手段：“谁阻止粮食外运，就砍谁的头。”（《陈云传》（上），中央文献出版社2005年版，第672页）在中央政府和各大区的领导下， 各省级政府对这次粮食调运在思想上十分重视， 耐心地向各地群众做说服教育工作，强调粮食调运对救灾渡荒的重要意义，从而保证了这次全国性调运的顺利，保证了灾区的粮食救济。到1950年3月，陈云在谈到救灾粮筹备时谈道：“已给七百万灾民准备了救济粮三亿零五百万斤。其中，华东一亿七千万斤，华中一亿斤，华北三千五百万斤。另外，为水利工程准备了四亿五千万斤。其中，华中一亿五千万斤，华东二亿斤”。（《陈云文集》第2卷，中央文献出版社2005年版，第87页）由于施救措施得力，在较短的时间里救灾工作取得了初步成效。

　　除了积极调运粮食、发放救济粮等解决灾民一时之需的救灾措施外，陈云还指出兴修水利既是救灾渡荒的主要措施之一，又是消除水旱灾害的根本办法。1951年5月陈云在中国共产党第一次全国宣传工作会议上谈到，对遭受灾害的人民群众来说，恢复和发展农业，使人民有饭吃，有衣穿，这是头等大事。而要恢复和发展农业，必须防止水旱灾害，兴修水利。陈云指出：“现在我们大水利花的钱并不少，已经花了一亿五千万块光洋，但光是治标的多，治本的少。”“水利建设是治本的工作，是百年大计。”（《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第141页）1950年夏，淮河发大水，灾情严重。毛泽东四次批示，要求国务院研究部署治淮。陈云领导的中财委从人力、物力、财力上保证治淮的需要。在总结1950年财经工作要点时，他指出：“中央人民政府成立的第二年，在水利方面花的钱折合粮食二十七亿斤，今后水灾应该也一定会比从前减少。”（同上书，第130页）在水利工程的兴建过程中，陈云提倡以工代赈，既解决了部分灾民的生活困难，又新建、修复了一批水利工程，大大提高了防洪抗旱能力，减少灾情的发生。

　　在陈云的主持下， 全国的灾情和粮荒得到了有效的控制。在如此困难的情况下，能够有效地进行灾民救治，使中国共产党的执政能力得到了初步彰显。如同周恩来在1951年8月22日召开的全国十八个专业会议与会人员及政府各部门负责人会议上所作的《目前形势和任务》的报告中所总结：“这个成绩的伟大不亚于抗美援朝， 不亚于镇压反革命， 不亚于土地改革。掌握财政工作的同志， 特别是陈云同志， 在这方面确实是兢兢业业的。”（《周恩来年谱（1949—1976）》，中央文献出版社1997年版，第178页）对陈云的工作给予了高度肯定。

　　二

　　在农村灾害频发，灾民日益增多之时，城市里正面临着严重的工人失业问题。至1950年6月30日，全国各大城市的失业工人人数激增，仅上海一地，失业工人总数就已超过15万人，全国大中城市失业工人总数约近120万人。（石础：《失业与失业救济》，1950年6月30日《人民日报》）工人失业以后，他们及其家属的生活，都处于极端困苦的状态中：有的喝粥汤度日，有的以豆渣、豆饼、糠秕、野菜充饥，个别的景况甚至比这还更艰难一些。陈云对失业工人问题非常关注，1950年5月，在上海、天津等七大城市的工商局长会议上，他直面困难，报告了全国总工会统计的失业工人情况，指出问题的严重性并具体统计了1950年1月至4月间工厂关门和商店歇业的情况：在14个城市中有2945家工厂关门，在16个城市中有9347家商店歇业。总的来说，困难的程度是：大城市重于小城市，上海重于其他城市，工业重于商业。（《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第88页）

　　对于这些情况，他分析指出，中华人民共和国是在半殖民地半封建社会的基础上建立的，经济基础比较薄弱。政府又在全国进行经济调整，旧的社会经济秩序已被破坏，新的社会经济秩序尚未建立，“过去适合于半殖民地半封建经济发展起来的若干工商业，由于帝国主义的统治以及封建主义和官僚资本主义在中国的消灭，许多货物失去市场，另有许多货品也不合人民需求的规格。”（同上书，第101页）新中国的建立，消费风气的变化使一大批企业被取缔、歇业或被迫转业，如高档餐馆、华贵的洋服店、讲究的澡堂、古玩店等都不得不停业或转业。他还指出，经济中的盲目性，同一行业内部盲目竞争，地方与地方之间供求不协调，这也引起许多企业减少、停工和倒闭。同上。这一系列认识切中时弊。总之，失业增加的根源是商品滞销。由于商品滞销而引起工厂关门，商店歇业。

　　陈云很善于分析形势，并能因势利导。面临如此严峻问题，他提出了解决困难的办法：重点维持生产；开导工业品的销路；联合公私力量，组织资金周转；帮助私营工厂改善经营管理；重点举办失业救济。（《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第88页）在“开导工业品的销路”上，他提出要分两方面来进行，一是以收购农产品来增加农民购买力；二是政府给予优惠条件，组织难于出口的工业品出口。1950年11月，陈云在第二次全国财政会议结束时的讲话中总结说，“半年来的财经工作完全证明，城市的繁荣是农村经济转动的结果。农副土产品卖出去了，就增加了农民的购买力，促进城市工商业的发展，减少或消灭城市的失业现象，城市的购买力也跟着提高。”（同上书，第118页）因为自5月以来，纱布及其他工业品的生产量都增加了，上海的纸烟生产量已达8.5万箱。乡村和城市的消费能力也都提高了，所以城市的失业现象“已不太大”。（《陈云文集》第2卷，中央文献出版社2005年版，第191页）后来，他又把鼓励城乡交流摆在1951 年财经工作的第一位。这种交流可一方面解决工业品滞销问题，另外帮助农民把土产推销出去。更为重要的是，帮助灾民发展副业生产，打消了部分灾民消极等待国家救济的心理，使他们生产自救。此项措施堪称远见卓识，“这是历史上没有一个政府提出过的，但却是关系全国人民经济生活的一件大事，我们如果不管，怎么能算人民的政府呢？”（《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第127页）陈云认为，城乡交流不仅有利于城市，有利于农民，也有利于国家。

　　另外，在举办失业救济方面，陈云还特别提倡“尽量把失业者组织起来参加国家公共工程，例如兴修水利、修建市政工程等”同上书，第104页。。1952年12月，陈云在处理上海失业问题时，提出了“转业培训”、“兴工代赈”、“劝阻农民入城”等根据上海具体情况要采取的办法。同时指出，失业问题与经济工作有密切的联系，但不能用经济建设去迁就解决失业问题。（同上书，第189页）

　　陈云在处理失业工人问题时，站得高看得远，一再强调经济的发展，市场的恢复才是解决失业工人问题的根本。

　　1950年6月至1952年，中央人民政府先后采取了一系列措施、指示，对失业工人救济问题“标本兼治”。治“标”的救济工作，即通过建立失业救济金及多种方式救济失业工人。针对1950年3、4月间全国失业问题特别严重的局面，1950年4月中共中央发布了《关于举行全国救济失业工人运动和筹措救济失业工人基金办法的指示》，开展救助失业工人运动。1950年6月，政务院再次发出《关于救济失业工人的指示》，决定由国家财政概算预备费项内拨出4亿斤粮食作为救济失业工人基金，在失业现象较为严重的城市中建立了专门的救济机构。治“本”的救济工作，实行以工代赈为主，同时采取生产自救、转业训练、还乡生产等措施。以工代赈主要是举办市政建设工程，其实质上是一种暂时的就业安置，它既能解决失业工人的燃眉之急，又可使失业者参与城市的市政建设和国家的经济建设。生产自救是根据当地情况的需要与自愿的原则，可以组织各种生产合作社，设立工场作坊农场或进行副业生产。这样，就可以把一部分失业工人的家属也组织到生产里面来，减轻失业工人的负担。还乡生产主要是组织从农村来的工人回乡从事农业劳动，既可减轻城市负担，又可增加农业生产。另外，结合整个救济工作来进行教育训练，提高失业工人的政治、文化与技术水平，并根据社会需要，组织转业训练。

　　在各级人民政府的努力下，到1952年，全国职工人数已经达到1580.4万人，较1949年增加了780万人。到1957年，全国职工人数已达2450.6万人，比1949年增加了206.2%，比1952年增加了55.1%国家统计局编：《伟大的十年——中华人民共和国经济和文化建设成就的统计》，人民出版社1959年版，第156—160页。。对失业工人的成功救济安置，不仅彰显了中国共产党的执政能力，也使中国共产党建树了很高的威望，在安定民心、维护社会稳定方面起到了重要的作用。

　　三

　　社会建设是指社会主体根据社会需要，有目的、有计划、有组织进行的改善民生和推进社会进步的社会行为与过程。（陆学艺：《关于社会建设的理论与实践》，《国家行政学院学报》2008年第2期）新中国成立的初期(1949 —1952年），党史学界习惯上称为国民经济恢复时期，也是社会发生转型的重要时期，亦是新中国各项社会建设的准备与萌生阶段，“整个旧的社会经济结构在各种不同的程度上正在重新改组”。（《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社1992年版，第252页）新生的人民政权在新的民族国家进步与发展的主题下，去医治长期战争所造成的社会创伤，增强全社会的凝聚力与对新政权的认同感成为首要任务。这就要在经济十分困难的情况下，改善民生，凝聚民力，因为民生连着民心，民心凝聚民力。新中国第一代领导集体直面新中国初期工农业生产遭到破坏的现实境况，关注农村灾民，关注城镇失业工人，采取一系列措施进行灾害救助与失业救济，使人民生活逐步得到改善，工农业生产很快得到恢复，稳定了当时的社会秩序，巩固了新生的人民政权。其成功经验对于我们今天维护社会稳定、加强社会建设有着重要的借鉴意义。

　　历史与现实昭示我们：灾害救治与失业救济是民生工作中的难点、热点问题，也是作为人民政府执政为民的首要大事。新中国成立初期，百废待兴。但当时经济工作的出发点，就是为了改善和提高人民生活，把灾害救治与失业问题都当作大事来抓。作为新政权的开拓和尝试性工作，新中国初期的灾害救治与失业治理，不论是在救治理念，还是在具体的实践环节方面都具有示范性的意义。如前所述，无论是灾害救助，还是失业救济，陈云都主张“标本兼治”。如在这个原则指导之下，在1949—1952年间，各级人民政府以很大力量组织了生产自救和还乡生产的工作。到1951年10月底止，全国共有428个生产自救的单位，安置了失业工人达11.8万多人（《全国各地三年来劳动就业和失业救济工作获显著成绩》，1952年11月13日《人民日报》）各地对于那些缺乏专门生产技术而又具备从事农业生产条件的中、小城市失业人员，都动员他们在自愿原则下还乡生产。这一工作是在土地改革运动期间进行的。1950年以来，约有13万失业人员被安置在农村，在土地改革和生产运动中起了一定的骨干作用。同上。当前，备受学界关注的“三农”问题演化成“四农”问题，农民工失业问题成为社会经济发展的首要问题。由此看来，一方面引导失业人员转变观念，到农村去创业，另一方面，“劝止农民入城”，积极投身社会主义新农村建设，既能解决失业问题，又促进农村发展，在一定程度上增强了农业生产的抗灾御灾的能力。

　　陈云所特别强调的“不能用经济建设去迁就解决失业问题”的指导方针在今天的失业治理工作中仍具警醒作用。失业问题虽然与经济工作有密切的联系，但把经济增长与扩大就业结合起来，通过发展经济创造更多的就业岗位才是解决失业问题的长久之计。因此，在当时因工业品滞销而产生了大量的失业工人，陈云“开导工业品的销路”的鼓励城乡交流的措施不仅使当时的失业现象“已不太大”，更重要的是使“北京东西长安街的霓虹灯也亮了，武汉、上海的市面也改观了”，（《陈云文集》第2卷，中央文献出版社2005年版，第218页）各地市场的经济情况发生了显著变化。陈云的加强城乡交流战略与当前实行的家电等工业产品下乡、拉动内需保增长以应对金融危机的计划有异曲同工之妙。

　　另外，陈云还谈到防治自然灾害与水利建设的重要关系，借鉴以工代赈方式救济失业人员，避免单纯地发放救济金，既解决失业人员的困难又支援了国家建设；加强对失业人员的转业训练和政治教育，使其掌握一门技术，提高政治思想水平，尽快促进其就业，等等。这些措施在今天的救济实践中仍然发挥着重大作用。

　　新中国成立初期，经济正处于非常时期，陈云主要分管经济工作，他称之为“是在挑着一担鸡蛋赶路”，所以“是用全副精力去抓的”。（《走近陈云——口述历史馆藏资料辑录》，中央文献出版社2008年版，第116—117页）新中国头三年的社会经济发展表明，各级干部特别是领导干部始终心系民生，把改善民生、增进人民福祉作为根本目标，就一定能够赢得民心、集中民智、凝聚民力，形成无坚不克、无往不胜的强大力量。