“领导机关制定政策，要用百分之九十以上的时间作调查研究工作，最后讨论作决定用不到百分之十的时间就够了。”这是陈云关于调查研究是领导机关制定政策的根本方法的思想的诸多通俗表述之一。本文探讨了这一思想的哲学基础、内在逻辑、基本内涵和应用价值。这一思想是从中央到地方领导机关在制定政策和重大决策中应当遵循的基本准则。

　　一、哲学基础与内在逻辑

　　以对唯物辩证法的独特理解为指导，以大量的调查研究实践为基础，陈云提出和发展了独具特色的唯实而辩证的调查研究观。

　　第一，关于调查研究的唯实论。陈云说：“不唯上，并不是上面的话不要听。不唯书，也不是说文件、书都不要读。只唯实，就是只有从实际出发，实事求是地研究处理问题，这是最靠得住的。”“所有正确的政策，都是根据对实际情况的科学分析而来的。有的同志却反过来，天天忙于决定这个，决定那个，很少调查研究实际情况。这种工作方法必须改变。要看到，片面性总是来自忙于决定政策而不研究实际情况。”“我们犯错误，就是因为不根据客观事实办事。但犯错误的人，并不都是没有一点事实根据的，而是把片面当成了全面。”①

　　第二，关于调查研究的辩证法。陈云说：如果在调查研究的过程中能够做到“交换、比较、反复”这三条，就能够比较全面地认识客观事物，避免某些片面性，作出比较正确的决策。“所谓交换，就是要互相交换正反两面的意见，以求了解事物的全面情况”；“比较，就是上下、左右进行比较”；“反复，就是事情初步定了以后还要摆一摆，想一想，听一听不同意见。即使没有不同意见，还要自己设想出可能有的反对意见。”(《陈云文选》第1卷，人民出版社1995年版，第346、343页；第3卷，第371、236页。)

　　二、典型范例

　　中国在第一个五年计划期间和第二个五年计划初期，曾经以重、轻、农为序安排国民经济计划。1959年的庐山会议前期，毛泽东指出：“过去安排是重、轻、农，重、轻、农的关系要反一下，现在是否提农、轻、重”，并说：“农、轻、重问题，把重放到第三位”，“重工业要为轻、农服务”(《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第383页。)。此后，陈云用了几年的时间，在中南部几个省调查，通过调查研究把毛泽东关于以农轻重为序指导工作安排的战略思想政策化了，找到了与当时中国国情相适应的以农轻重为序安排经济工作的政策思路，即：缩短工业战线，减少职工和城市人口，动员城市人口下乡以增加农业劳动力，加强农业战线和发展农业生产。1961年5月，陈云在中央工作会议上提出这个政策思路，中国的经济按照这个思路进行了调整，60年代初期的经济困难迎刃而解。对此，胡锦涛总书记给以高度评价：“上个世纪50年代末60年代初，中国国民经济遭受严重困难。在毛泽东同志支持下，陈云同志同刘少奇、周恩来、邓小平等同志一起，部署和领导对国民经济的调整、巩固、充实、提高工作，制定了一系列正确的政策措施，推动国民经济顺利恢复并重新出现欣欣向荣的景象。”(胡锦涛：《在陈云同志诞辰100周年纪念大会上的讲话》，2005年6月14日《人民日报》。)

　　以当时出现的威胁全国的饥荒问题为例。为了探索解决饥荒问题的办法和调整指导农村、农业、农民发展的政策方针，陈云决定深入农村调查研究。其组织实施过程是由三部分构成的。首先，陈云委派工作组进行一个星期的摸底调查。1961年6月中旬，工作组开赴青浦调查之前，陈云在对他们的讲话中说：调查方法是，既听社队干部的汇报，查阅过去的资料，又和广大群众直接见面，掌握第一手资料；并且召开小型座谈会，一个一个问题进行研究，得出结论；然后再到太湖流域的其他地区，同各地的负责同志交换意见。这样，可以减少和避免主观主义。(《陈云年谱（1905—1995）》下卷，中央文献出版社2000年版，第84—85页。)其次，1961年6月27日到7月11日，陈云亲自到青浦县进行了15天的实地调查。陈云就公养猪等10个问题召开了10次专题座谈会。“这些座谈会，有几次主要是向农民做调查，有几次是和公社党委交换意见。”(《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第170页；《陈云年谱（1905—1995）》下卷，中央文献出版社2000年版，第85页。)7月11日晚，陈云结束了实地调查，抵达杭州。最后，1961年7月12日至27日，陈云带领调查组到若干个相关地方作比较研究调查，与各个层面的人士交换意见，避免调查者在获取信息和主观判断上的片面性和局限性。经过1个星期的预调查，15天典型实地调查，16天多方面和多回合的比较研究调查和交换意见调查，陈云在“交换、比较、反复”中审慎求解调研结论和政策建议。调查研究所形成的母猪也应该下放给农民私养、农作物安排必须因地制宜、按中央规定留足自留地等调研结论和政策建议，受到毛泽东和党中央的高度评价，调查报告经中央转发全国，对克服当时存在的严重经济困难产生了好的效果(刘家栋：《陈云与调查研究》，中央文献出版社2004年版，第42—43页。)。

　　三、基本内涵

　　陈云关于调查研究是领导机关制定政策的根本方法的思想，基本内涵包含三个方面。

　　第一，调研是本，政策是末。制定政策要避免本末倒置。“不忙于决定对策，而首先了解情况，这才不是本末倒置。”(《陈云文选》第1卷，人民出版社1995年版，第343页。)“所有正确的政策，都是根据对实际情况的科学分析而来的。有的同志却反过来，天天忙于决定这个，决定那个，很少调查研究实际情况。这种工作方法必须改变。要看到，片面性总是来自忙于决定政策而不研究实际情况。”(《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第34页。)

　　第二，政策是调研的产儿。他反复强调“应当把百分之九十九的力量用在”对实际情况的调查研究上，政策只能是调查研究之水到渠成的结果，“情况了解清楚了，就可以正确地决定对策”(《陈云文选》第1卷，人民出版社1995年版，第343页。)；反之，不经过充分的调查研究就忙于决定政策，必然会出现偏差和错误。这与毛泽东“调查就像‘十月怀胎’，解决问题就像‘一朝分娩’”(《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第110—111页。)的思想是一脉相承的。

　　第三，调查研究有实地调查和非实地调查两种方法。这两种调查研究方法对于领导机关制定政策都有必要，缺一不可。“搞调查研究有两种方法：一种是亲自率工作组或派工作组下乡、下厂，这当然是十分必要的；另一种是每个高中级领导干部都有敢讲真话的知心朋友和身边工作人员，通过他们可以经常听到基层干部、群众的呼声，后一种调查研究，有‘真、快、广’的特点。所谓真，就是他们敢于反映真实情况，敢讲心里话。因为他们信得过你，知道你不会整他们。我就有这样一些朋友。所谓快，就是当问题处于萌芽状态时，就能够及时发现。所谓广，就是全国各省市各行各业，都有许多高中级干部（包括离休、退休的）。……两种调查研究都有必要，缺一不可。”(《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第372—373页。)

　　四、两点说明

　　为了避免对陈云关于调查研究是领导机关制定政策的根本方法的思想发生误解，有两点需要作说明。

　　第一，陈云主张以调查研究作为领导机关制定政策的根本方法，并且强调，不经过细致而科学的调查研究就忙于决定政策的本末倒置的工作方法是会出现偏差和错误的。但是，这并不意味着在制定政策的决策过程中可以用调查研究代替一切，上级领导机关的指示也可以置之不理了，文件也不要看了，马克思主义理论和有关专业知识也没有用了。

　　陈云明确指出：“不唯上，并不是上面的话不要听。不唯书，也不是说文件、书都不要读。只唯实，就是只有从实际出发，实事求是地研究处理问题，这是最靠得住的。”(同上书，第371页。)“不唯上”，不是说不服从上级，不认真执行上级的指示，而是说要结合实际情况创造性的执行上级的政策和指示，而不是只谈路线、方针、政策而不了解实际情况。

　　“不唯书”，不是说不读书，而是说不要用经典著作或别的什么书本上的字句去生搬硬套。陈云说：“高级干部要思索一下，看看下列两种情形，哪一种对党更有利？一种是，一天到晚地埋头工作，不去找时间读书；另外一种，就是一天抽两小时来读书。我认为：后一种无疑对党更有利。……无论你怎样忙，为了把握伟大而又变化多端的中国革命运动，必须增加一点革命的理论，增加一点历史的知识。”“学习理论一定要联系实际。……但是，如果书还没有读懂，就不要急于去‘联系实际’，弄得牛头不对马嘴，还不如先把书上的东西读懂。读懂就是消化。掌握了马列主义的原理和思想方法，就会自然地同自己的实践经验结合起来，把具体经验提高到一般理论，再拿这种一般理论去指导实际工作。”(《陈云文选》第1卷，人民出版社1995年版，第188、189页。)他说不唯书，是说读书的时候要认真领会精神实质，要结合实际，看哪些适用，哪些不适用。(《邓力群文集》第3卷，当代中国出版社1998年版，第306页。)

　　“只唯实”，就是只有实事求是地研究处理问题是靠得住的。“陈云同志所以能够成为我们实事求是的模范，就是因为他在处理每个问题的时候，总是进行认真、周密的调查研究。……如果离开调查研究，尽管把实事求是念它一千遍一万遍，也做不到实事求是。”(同上书，第310页。)

　　第二，如果领导机关制定的政策、发布的命令不是经过细致而科学的调查研究之后制定出来的，因而不符合实际情况，或者既定政策不适用于实际情况了，下级或地方党政部门应该如何应付和处置呢？1953年4月2日，中共中央在《关于同意推迟执行群众性戒烟运动的指示的电报》中指出：“根据主观主义设想根本不符合实际情况的任何上级的命令指示，必须加以废止或修改者，地方党政有权提出意见。遇到这种情况，地方党政从实际出发提出意见，是正确的；不提意见，将不正确的命令指示，违反群众意见，硬着头皮往下推，则是不正确的。当然，除了遇着紧急情况，地方党政有权得先行处理，然后报请上级追认外，一般事件，最后如何处理，均应报告中央或其他原决定的上级机关批准，然后执行。”(《中华人民共和国经济档案资料选编（1953—1957）》综合卷，中国物价出版社2000年版，第165页。)在这一方面，陈云1961年的青浦农村调查给我们作出了榜样，而且其调查报告《青浦农村调查》对此作出了明确的解答。他报送党中央的调查报告及其政策建议，对于20世纪60年代中共中央纠正“三农”政策中的“左”倾错误、解决威胁全国的饥荒问题都产生了好的效果。

　　陈云青浦农村调查中的实践活动及其调查报告中的思想观点表明，调查研究不但是领导机关制定政策的根本方法，而且也是领导机关对现行的既定政策进行调整和修正的根本方法。实际上，对现行政策的调整、修正甚至废止，可以视为对政策的再制定。

　　五、正确制定政策和重大决策的基本准则

　　陈云关于调查研究是领导机关制定政策的根本方法的思想，经受了实践的检验和时间的考验，是从中央到地方的任何领导机关在制定政策和重大决策的过程中可以遵守的基本准则。陈云曾建议党中央把调查研究作为制定政策和重大决策的根本方法，他在1987年1月16日中共中央政治局扩大会议上指出：“后来我还建议书记处讨论决定重大问题时，事先要调查研究，要准备好方案，而且要准备两个方案，不要只准备一个方案。”(《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第358页。)

　　江泽民指出：“坚持调查研究……是我们党的一个基本工作方法和领导制度。回顾建党七十多年的历史，什么时候全党从上到下重视调查研究，工作指导方针符合客观实际，党的事业就顺利发展；什么时候忽视调查研究，就会导致主观与客观相脱离，造成工作中的失误，使党和人民的事业遭受损失甚至挫折。因此，加强调查研究不仅是一个工作方法问题，而且是一个关系党和人民的事业得失成败的大问题。”“尽管我们现在进行调查研究的对象、内容、手段、条件都发生了新的变化，但是调查研究在党的决策工作和全部领导工作中的地位和作用，不仅丝毫没有改变，而且显得更为重要。”“坚持做好调查研究这篇文章，是我们谋事之基、成事之道。”(《江泽民文选》第1卷，人民出版社2006年版，第306、309页。)

　　胡锦涛指出：“陈云同志善于调查研究，脚踏实地工作，反对虚夸浮躁、急功近利。他从不发表空泛的议论，每讲一个问题，必定经过深入调查和周密思考，算大账高瞻远瞩，算小账明察秋毫。……同时，他勤于思考，从不墨守成规，总是从我国国情出发，从当时的实际出发，边实践，边探索，边总结，创造性地提出开展工作的思路和解决问题的办法。”(胡锦涛：《在陈云同志诞辰100周年纪念大会上的讲话》，2005年6月14日《人民日报》。)

　　陈云关于领导机关制定政策的根本方法的思想，对中国共产党执政理论的丰富和发展具有历史性贡献，对中国共产党执政能力建设具有永久性意义，是值得我们永远珍惜和不断发扬光大的宝贵财富。陈云唯实而辩证的调查研究观以及他所拓展和创新的调查研究方法，对于领导机关制定政策具有重要的和普遍的指导意义。正如薄一波所说：“只要我们一代代共产党人，都能切记陈云同志上述这些关于实事求是的‘要言妙道’，都能像他那样把实事求是思想贯彻于一切决策和工作之中，我们事业的发展就会无往而不胜。”(《陈云百周年纪念》（上），中央文献出版社2006年版，第22页。)

　　科学技术日新月异、突飞猛进，为拓展和创新调查研究方法提供了越来越宽广的思维视野和越来越高效的技术手段，这对于我们继承、丰富和发展陈云关于调查研究是领导机关制定政策的根本方法的思想，具有重要的现实意义。把现代调研技术和信息技术运用到陈云所提出的领导机关制定政策的根本方法之中，既有利于保障领导机关科学决策，又有助于实现高效决策。

　　学习和运用陈云所提出的领导机关制定政策的根本方法，必须深切领会并通盘把握其哲学基础、内在逻辑、基本内涵。首先，陈云所提倡的领导机关制定政策的根本方法是以唯物辩证法为哲学基础、世界观和方法论的。只有像陈云那样把唯物辩证法真正学懂，才能理论联系实际地学会运用甚至创造性地运用领导机关制定政策的根本方法。1987年陈云指出：“现在我们在新的形势下，全党仍然面临着学会运用马列主义、毛泽东思想的立场、观点、方法分析和解决问题这项最迫切的任务。”“最要紧的，是要使领导干部的思想方法搞对头，这就要学习马克思主义哲学。”“我个人的体会是：学习哲学，可以使人开窍。学好哲学，终身受用。”(《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第360、362页。)其次，政策源于调研。以实事求是为核心的唯实而辩证的调查研究观为指导，实地调查和非实地调查缺一不可、有机结合，重视以深入的比较研究调查和广泛的交换意见调查修正、补充、丰富、检验实地调查所得调研信息和调研结论，确保调查研究是全面的而不是片面的、是准确的而不是笼统的、是唯实的而不是唯书或唯上的，力求把握事物的全貌和问题的实质，这就需要把百分之九十以上甚至百分之九十九的力量用在调查研究实际情况上；不然，则是徒劳和有害的。调查研究就像“十月怀胎”，制定政策就像“一朝分娩”。无调查研究的“十月怀胎”之功，就没有正确决策的“一朝分娩”之喜。

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