二

　　村民自治是乡政村治的另一核心内容。村民自治制度的萌芽首见于广西壮族自治区宜山县。在1980年1月，位于宜山、忻城、柳江三县交界处的广西壮族自治区宜山县三岔公社合寨大队(今宜州市屏南乡合寨村)的村民，鉴于实行承包责任制后，很多事情没人管，耕牛经常被盗，社会治安混乱的情况，为了治安联防，果作等6个生产队的村民，自动组织起来，选举村委会，制定村规民约。村委会的候选人由6个生产队长和一位村民组成。125户人家每户派一个代表投票，最后有85户参加了投票，选出了主任、副主任、委员等5位村委会成员。 时任生产队长的韦焕能全票当选村主任。村委会成立以后，村民实行自我管理，村里的公共事务有人负责了，公益事业有人管了，社会治安有了好转。合寨产生的民选的村委会，其时间比向阳人挂出乡政府的牌子还早约5个月。它极大地改变了乡村的政治经济格局，翻开了中国农村政治发展的新的一页。稍后，四川、河南、山东等省的一些农村地区也陆续出现了村民委员会式的组织。当时各地的村委会名称并不统一，有的称“村管会”，有的称“议事会”，也有的称“治安领导小组”。

　　合寨村民的自发、自治行为，得到了当地党政领导的高度重视和充分肯定，也引起了中央高层的重视。全国人大法制工作委员会、民政部专门派出工作组前往考察，充分肯定了包括合寨在内的广西一些地方建立村民委员会的做法，认为村民这种自我管理、自我服务的体制，非常适应当时农村以包产到户为主要形式的经济体制，建议在改革人民公社、建立乡政府的试点工作中，做好村民委员会的试点工作。1982年4月，宪法修改草案总结了各地建立村委会的经验，写入了有关村民委员会的内容。1982年宪法规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。” 这一规定明确了村民委员会的性质、基本任务、组织设置、选举等有关事宜，确立了村民委员会在我国的法律地位，为广大村民行使自己的民主权利提供了宪法依据。随后，《关于政社分开建立乡政府的通知》要求在改革政社合一的农村管理体制的同时，在乡以下按村民居住状况(一般是在生产大队的基础上)，设立基层群众性自治组织的村民委员会。各地在建乡的过程中可根据当地情况制订村民委员会工作简则，在总结经验的基础上，再制订全国统一的村民委员会组织条例。

　　建立村委会的试点工作在1981年就已开始。1983年后，全国各地普遍开展了组建村委会的工作。1985年前后，村委会在全国普遍建立起来，1985年春，全国农村设立了82万多个村民委员会。但这时的村民委员会大都是将原来的生产大队改为村民委员会，生产队改名为村民小组，村委会的干部基本上还是由乡镇政府指定或任命，基本上没有实行宪法和有关政策规定的以民主选举为核心内容的“自治”。因此，村民委员会实际上还不具备“村民自治”的意义。