但“一五”后期，我国经济建设中的许多问题开始暴露出来，主要表现为过于重视内地建设而忽略了沿海地区的发展，这导致1954年和1955年内地工业分别增长了224%和99%；而沿海地区只增长了137%和36%，其中上海分别只有74%和45%，天津分别只有116%和21%。李富春：《发展经济必须处理好三大关系》，《李富春选集》，人民出版社1992年版，第167页。针对这一问题，党和国家领导人开始重新探索沿海与内地的发展关系。1956年毛泽东在中共中央政治局扩大会议上作了《论十大关系》的报告，专门谈了沿海和内地的关系。他指出，“沿海的工业基地必须充分利用，但是，为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展。只是最近几年，对于沿海工业有些估计不足，这要改变一下。”“新的工业大部分应该摆在内地，使工业布局逐步平衡，并且有利于备战，这是毫无疑义的。但是沿海也可以建立一些新的厂矿，有些也可以是大型的。”“好好地利用和发展沿海的工业老底子，可以使我们更有力量来发展和支持内地工业。如果采取消极态度，就会妨碍内地工业的迅速发展。”毛泽东：《论十大关系》，《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第25~26页。根据毛泽东这一发展沿海经济、促进内地建设的思想，中共八大通过的《关于发展国民经济的第二个五年计划（1958—1962）的建议》指出：“在第二个五年计划期间，必须根据资源情况和合理分布生产力的原则，在内地继续建立和积极准备建立新的工业基地，使全国各地区经济逐步走向平衡发展。但是在内地进行大规模工业建设的同时，还必须积极地、充分地利用并且适当地发展近海各地原有的工业，这不仅是为着适应国家和人民日益增长的需要，而且也是为着支援内地的建设。”《中国共产党第八次全国代表大会关于发展国民经济的第二个五年计划（1958—1962）的建议》，《建国以来重要文献选编》第9册，中央文献出版社1994年版，第362页。八大提出的合理布局生产力的原则是中国共产党对适合中国国情的区域生产力布局战略的一次新的探索和尝试，为正确处理沿海与内地的关系提供了新的思路，即区域经济发展应采取均衡发展战略，将内地工业作为战略重点，使其得到大力发展；但为了保证战略重点的建设，也必须允许沿海工业有一定程度的发展。

　　但是，1957年下半年以后，由于受反右斗争中滋长起来的“左”的指导思想的影响，中共中央要求各协作区或有条件的各省、直辖市、自治区也要形成各自独立的比较完整的工业体系，这引发了一场“全民大炼钢铁、大办工业、盲目追求高速度”的“大跃进”运动。“大跃进”时期，中央将全国划分为七大协作区，要求各个经济区域按照全国统一规划，“尽快地分别建立大型的工业骨干和经济中心，形成若干个具有比较完整的工业体系的经济区域。”《中共中央关于加强协作区工作的决定》，《建国以来重要文献选编》第11册，中央文献出版社1995年版，第344页。这使中共八大设定的“二五”时期的生产力布局方针和部署发生变化，同时还带来了各地区产业结构趋同、生产布局呈现“星罗棋布、遍地开花”的状况，极大地影响了中国区域经济的良性发展。1961年1月，中共八届九中全会提出“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，对国民经济进行全面调整，地方独立工业体系的建立被迫告停。同时，国家也加大对内地的投资建设，以内地建设的投资额占全国总投资额的比重为例，继“二五”时期提高到537％之后，1963~1965年又上升到58％。林善炜：《中国经济结构调整战略》，中国社会科学出版社2003年版，第356页。

　　20世纪60年代初，台湾海峡战云密布，美国加入了侵略越南的战争，中苏关系恶化，中国面临着周边多方面的战争威胁。但中国当时的工业布局还比较脆弱而且不合理，14个100万人口以上的大城市集中了约60%的主要民用机械工业、50%的化学工业和52%的国防工业，毛泽东对《关于国家经济建设如何防备敌人突然袭击的报告》的批示，《建国以来重要文献选编》第19册，中央文献出版社1998年版，第131页。这对备战十分不利。从战备的需要调整工业布局，成为迫切需要考虑的重大问题。1964年5月15日至6月17日，中共中央召开计划会议，对第三个五年计划进行讨论，会议期间毛泽东初步提出要加快“三线”建设的思想。8月中旬，中央书记处举行会议，继续讨论三线建设问题。毛泽东指出，“现在工厂都集中在大城市和沿海地区不利于备战，工厂可以一分为二，要抢时间迁到内地去。各省都要建立自己的二、三线。”《当代中国的计划工作》办公室编：《中华人民共和国国民经济和社会发展计划大事辑要（1949—1985）》，红旗出版社1987年版，第219页。依据这一指示精神，1965年中央将全国分为一线、二线、三线地区，“三线”主要是根据地区的战略位置不同进行划分，其中一线为战略前沿，包括东部沿海和东北的省市区；三线为战略后方，包括四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏、广西、湖北、湖南、山西10省区；二线为防御地带，指除一线、三线之外的省区。以备战为目的开展“三线”建设成为当时国民经济发展的中心任务。“三线”建设决策分两个阶段实施。第一阶段即“三五”计划时期。《关于第三个五年计划安排情况的汇报提纲（草稿）》明确提出，“第三个五年计划必须立足于战争，从准备大打、早打出发，积极备战，把国防建设放在第一位，加快三线建设，逐步改变工业布局。”《关于第三个五年计划安排情况的汇报提纲（草稿）》，《建国以来重要文献选编》第20册，中央文献出版社1998年版，第360页。根据计划部署，我国将西南作为建设重点开展“三线”建设。5年累计，内地建设投资达到61115亿元，占全国基本建设投资的668%，其中“三线”地区的11个省、自治区的投资为48243亿元，占基本建设投资总额的527%。汪海波：《中国现代产业经济史》，山西经济出版社2006年版，第286页。第二阶段为“四五”计划时期。根据“四五”计划提出“要建立不同水平、各有特点、各自为战、大力协同的经济协作区，要将内地建设成为一个部门齐全、工业协调发展的强大战略后方”的战略安排，三线建设的重点转向“三西”（豫西、鄂西、湘西）地区，同时继续进行大西南地区的建设。这5年，内地的投资比重稍有下降，但仍占全国基本建设投资总额的535%，而“三线”地区占基本建设投资总额的411%。陆大道：《中国工业布局的理论与实践》，科学出版社1990年版，第26页。