(三)农村问题
清代以前，中央政府只管到县，向县派出行政长官。乡镇以下不派官吏，靠乡绅和类似今天的自治组织管理。民国以后，还是提倡乡村自治，但一部分省在县以下设区公所、乡公所，由县政府任命区长或乡长。新中国成立之后，开始也是承旧制，在县以下设区、设乡，1954年宪法实施后，乡镇是一级政权组织，建立乡人民委员会。1958年公社化之后，实行政社合一，行政也由公社委员会施行。人民公社实行“三级所有，队为基础”。在公社下设生产大队，大队下设生产队，也是政社合一的，既是集体经济组织，也是行政组织。1983年撤消人民公社，政社分开，公社改为乡镇人民政府，生产大队改为村民委员会，生产小队改为村民小组。20年来，乡镇和村都有合并或变动的，2001年全国有乡镇40161个，村民委员会709257个，村民小组或自然村365万多个，农户244322万个，有农民(农业户籍)90398万人。行政机构的基本框架还是人民公社时期留下来的。
现在应该研究的问题是，这个农村基层政权的架构，适合不适合已经改变成了一家一户小农生产的格局，也就是说这个上层建筑同经济基础是否适应，以及同将来农业现代化生产是否适应。
农村实行家庭承包责任制之后，曾有过一段平静的阶段，干部和群众相安无事，“土地到了户，何必要干部”。1984年大丰收以后，农村出现了卖粮难。1985年粮食由统购统销改为合同定购。当年粮食减产，市场粮价涨了，比合同定购的定价高出不少，于是就有要基层干部催农民交粮的任务。乡村两级干部的任务量又加重了，权力也就大了。80年代中期以后，随着城乡经济建设的发展，农村的各项建设各项事业发展起来，例如修路、水利建设、义务教育、扫除文盲、绿化、村镇建设等等，各种任务一项项布置下来，干部们又忙碌起来。在东部沿海和大中城市郊区，乡镇企业兴起了，那时多半是乡办村办的集体经济。随着乡镇企业的发展，乡、村两级有了可观的经济收入，乡镇领导干部有了经济作后盾，可以自主增加乡镇政府的办事人员，于是经济委员会、工交办公室、交通管理站、电站等等，自设的机构陆续增加，由原来的乡镇助理，如计生、民政、文教、林业、土地管理等助理，升格为七所八站，乡镇不脱产干部大大增加，致使有的乡镇由30多个干部膨胀到上百人、一百多人、几百人。80年代后期，在有些发达地区的乡镇建的办公大楼有8层的，也有十几层的。这些做法逐渐传播到中西部地区，这些地区经济并没有发达起来，但七所八站也建起来了，乡镇干部成倍成几倍地增加。这些地方的乡镇并没有经济来源，上级对编制外的人员没有财政拨款，于是就只好向农民摊派，农民的负担就一年一年加重。
到1992年，各地关于农民负担沉重、干群矛盾紧张、冲突不断的状况反映到中央，刚开完十四大，江泽民就亲自到湖北召开干部会议研究解决农民负担重、农村社会不稳定的问题。随后有一批农村增收减员的政策出台，解决了一部分这方面的问题。
1993年，国家实行宏观经济调整，实行财政、税收外汇外贸等方面的重大改革。以提高财税收入在GDP中的比重，提高中央级财政在中央和地方财政总收入中的比重。实践证明，这项改革是必要和正确的。从此使国家财政收入大量增加，中央级财政收入大量增加，这对加强中央的宏观调控能力、保证经济健康发展、抵御后来的亚洲金融风暴起到了积极作用。这项改革的问题是，虽然解决了中央和省级财政的划分问题，但并没有完全解决好省级同地级、地级同县(市)级、县同乡镇的财政和事权的划分问题。总的情况是，凡是好的稳定的财源、税源都向上收了，而困难和包袱都放到下面去了。
乡镇是最基层的政权，国税所、地税所设立了，财政所也设立了，但中西部地区的乡镇多数没有什么二、三产业的税源，几百人的工资要发，哪里来?一是向农民摊派，二是借债，农民负担又加重了。时至今日，仍有相当多的乡镇不能按时足额发工资，多数乡镇背着沉重的债务。据1998年农业部等6部委调查，中西部的乡镇平均负债是400万元，村级负债是20万元；财政部财政所的统计是乡村两级2000年的债务是3200亿元，有学者估算现在实际已超过5000亿元以上。
现在的财政体制不改，不仅老债还不掉，实际也无财政保证乡镇的正常运转。因为乡镇干部要自己去收钱给自己发工资。现在许多乡镇长、书记在借债、还债、躲债中过日子，他们是风箱中的老鼠，两头受气。有一部分乡镇，收不到钱，无力运转，只好放假自谋生路，实际是瘫痪了。国务院发展研究中心有几个干部到宁夏一个偏僻乡镇去调查，去了三次，乡政府大门锁着，第四次去还是锁着。门外不远有个老汉在放羊，上前询问乡干部到哪儿去了，老汉说好久不见他们了。后来又补了一句：“看样子共产党好像要撤了。”
三、原因分析
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