三、近代以来中国政府经济职能的演变
中国的情况与近代以来的欧美就根本不同了。首先，中国进入以资本主义工业化为特征的近代，是以鸦片战争为开端的，即是在资本主义工业文明国家打败了高度发达的农业文明大国后，中国才开始了资本主义化的过程的。因此，近代中国政府经济职能的起点，不是资本主义性质的政府，而是一个有着悠久历史传统、高度集权的、成熟的政府（有着庞大的相互制衡的官僚体系和一整套选拔、任免、监察制度）；第二，中国开始资本主义化的过程，也是一个被侵略和压迫的过程，“亡国灭种”的危险和几乎不间断的战争，时时提醒中国需要一个强大的政府，来保证独立、统一和社会安定。因此，关于政府改革和职能的讨论，焦点都是集中在如何建立一个好的政府。
回顾自1840年鸦片战争到1978年改革开放前我国一百多年来的经济发展历程及其政府的作用，大致可以分为三个阶段。第一个阶段是19世纪下半叶的50多年，即从鸦片战争到“戊戌变法”前；第二个阶段是“戊戌变法”至新中国建立前的50年；第三个阶段是中华人民共和国建立至改革开放前的近30年。在上述三个阶段，在不同的基础和条件下，受不同观念的影响，政府在社会经济发展中扮演了不同的角色，经济职能差异甚大，结果也自然不同，但是总的来说，政府在经济发展过程中起着主导甚至是主宰的作用，而不是“作为合作者、催化剂和促进者而体现出来的”。世界银行：《1997年世界发展报告》，中国财经出版社1997年版，第1页。
（一）政府性质和经济职能上的“中学为体，西学为用”阶段（1840-1897）
从鸦片战争到“戊戌变法”前的50多年间，中国面内忧外患，在“中学为体，西学为用”的观念下，试图将发展近代工商业依然包容在原有的封建政治体制之内，采取了“官办”、“官督商办”、限制民间发展资本主义工商业的政策。对于政府经济职能，也是采取改革局部、维持整体的政策，其标志就是“洋务运动”。中国为什么会在50多年的时间里，在屡战屡败的情况下，依然执迷不悟，坚持“中学为体，西学为用”，即仅学习西方的技术，而不学习西方的资本主义政治和经济制度呢？这是与1840年以前传统社会中政府的作用和由此形成的观念分不开的。
这个阶段，在“中学为体，西学为用”主导下，如果说涉及政府经济职能的话，也是强调国家应该改变过去的“重农抑商”政策，提出“以商为国本”，“商握四民之纲”。从林则徐、魏源的“师夷长技”到曾国藩、李鸿章、张之洞等提出的兴办新式工业以“求强”、“求富”，都是要求政府负起责任，来兴办或督办军工和民用企业，与同期的日本鼓励和大力扶持民办企业相比，即可看出差距。参见朱荫贵：《国家干预经济与中日近代化》，东方出版社1994年版，第18—20页。
（二）政府观念和职能由“自由”走向“统制”的阶段（1898-1949）
这个阶段是指“戊戌变法”到1949年中华人民共和国成立前的50年。“甲午战争”的中国惨败，宣告了“中学为体，西学为用”观念和政策的破产，日本成功的经验证明了中国不仅需要在技术上学习西方，还需要从制度上学习西方。其中就政府经济职能变革来说，最重要的一条，就是不能再由政府“包办代替”，应该鼓励私人发展工商业。“戊戌变法”的失败只是封建顽固势力的“回光返照”，随后在国际和国内的压力下，清政府在1903年以后也不得不推行瓦解封建政权基础的经济和政治改革。特别是1905年日俄战争的结果，使国人咸认为“君主立宪”优于“专制”，推进了清末的“立宪”运动。虽然在“戊戌变法”失败至1911年辛亥革命期间，在改变现有政治体制上始终存在着“革命”与“改良”的争论，但是在改行资本主义经济制度上却是一致的，无论在政治上主张共和制还是君主立宪制，在政府经济职能方面，都是主张鼓励民间自由发展资本主义经济，限制政府干预经济的权力。
辛亥革命以后，清王朝被推翻，中国名义上建立了资产阶级共和国，但是这个政权却把持在带有封建性质的军阀手中。资产阶级在经济上的软弱，必然也导致政治上的软弱。政府的频繁更替和政治动荡，固然削弱了政府对民族资本主义经济的钳制，但是也无力维持社会的安定和秩序，无力制止军阀的横征暴敛，无力抵御外国列强的欺压，换句话说，无力为经济发展提供一个良好的环境。而后者对当时的中国来说，则更为紧迫。于是，以“巴黎和会”中国“丧权辱国”为标志，先进的知识分子开始寻找比资本主义自由经济和资产阶级共和制更有效的制度。在这种背景下，俄国的十月革命对中国产生了巨大的影响，不仅导致了中国共产党的产生，也最终促成了孙中山建立强大政府、节制私人资本观念的确立。
资产阶级革命家孙中山“以俄为师”，改组了国民党。国民党于1928年形式上实现了大陆的统一。在其后的20年间，南京国民党政府利用战时统制和大力扩张国家资本，对国民经济实行了大范围的直接干预。
四、1949年以来政府经济职能的转变和历史启示
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