从历史沿革来看，中华人民共和国建立的地方政府制度与中央制度不同。中央人民政府，是中共根据原华北人民政府的经验，并参考当时苏联政府的机构设置，创立的一种新型政府模式。这种政府模式，不仅与外国不同，也与建国前国民党五院制的中央政府没有沿革关系。但是，新中国的地方政府，却是在继承以往地方制度的基础上建立和发展起来的。研究新中国地方政府的建立，必须对建国前的地方政府制度作必要了解。
一、1949年以前的地方政府制度
中国正式建立地方政府制度，始于秦代。秦统一后，设立郡县制，将全国划分若干郡，郡再划分若干县，分层级进行治理。以后历代不论地方政府的名称、层级如何演变，都不能脱离郡县制的基本模式。新中国建立前，民国时期地方政府分为省、县二级。《中华民国宪法》（1946年）。
需要说明的是，民国时期省、县之间曾设有“专员区”，始设于1932年，开始仅限豫、鄂、皖，后因省政府辖区扩大，属县增多，专员区成为定制。1936年南京国民党政府规定，各省一律划分若干“行政督察区”，设“专员公署”。抗战时，专员公署增设保安司令部，由专员兼任司令。但是，行政督察制度不论如何变化，性质始终是省政府的辅助机关或派出机关， 《行政督察专员公署组织条例》，陈之迈：《中国政府》第2册，《附录》，商务印书馆1947年版。是地方制度中的虚级，不是一级政府。有的书将民国时的地方制度分为省、专员区、县三级，是一种误解。
省成为地方行政区划，始于元代。元朝设“行中书省”，简称“省”，是地方最高一级政权。明代曾一度废省改设“承宣布政使司”，但因辖区与元代的省略同，故仍称之为省。清代恢复省制，至光绪时全国划22省。民国建立后，继承清代省制，先是发展为28省：江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川、西康、云南、贵州、广东、广西、福建、浙江、山东、山西、河南、河北、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、热河、绥远、察哈尔、辽宁、吉林、黑龙江。抗战胜利后，东北改为辽宁、辽北、安东、吉林、合江、松江、黑龙江、嫩江、兴安9省。1945年8月收回台湾，设台湾省。故新中国建立前全国分35省。
民国时期，省是地方最高一级政府。设省政府，综理全省政务。省政府为委员制，由中央任命委员若干人组成省政府委员会，职责是：一、在不抵触中央法令的范围内发布省令，制定省的条例及规程；二、地方行政区划的确定及变更；三、增加或变更人民负担；四、全省预决算，处分省公产或筹划省公营事业；五、省行政或设施之变更；六、咨调省内所属军警团防；七、省政府所属官吏之任免；八、地方自治监督；九、执行国民政府委托事项及委员会决议的事项等。
省政府设省主席一人，由国民政府任命。职权是：一、主持省政府委员会；二、执行省政府委员会决议；三、监督全省行政机关执行职务；四、处理省政府日常工作及紧急事务。省政府下设厅、处。设有民政、财政、建设、教育4厅及秘书处。厅长由省政府委员兼任。各厅得发布厅令。厅以下设科，设科长一人，科员若干人。
省以下设县。县制始于秦代。中国历史上地方制度多次变更，但县级政权却极少变化，是最稳定和最重要的地方基层政权。民国时期，县设县政府，在省政府领导下处理全县行政。置县长一人，对内综理县政，对外代表县政府，下设民政、财政、教育、建设等局或科。另设督导县学的督学，指挥全县警察的警佐、巡官等。1939年国民政府颁布《县各级组织纲要》规定：一、县为地方自治单位。县长由省政府派充。设“县议会”为谘询机关；二、县为法人。各县按面积、人口、经济、文化、交通等状况分三至六等，由省政府划分，报行政院核定；三、县长除在省政府监督下办理全县自治事项外，还得执行中央及省政府委办的事项；四、各县一律废局设科，设民政、财政、教育、建设、军事、地政、社会、粮政等科，各科置科长一人，科员若干人。另置秘书、督学、警佐、巡官等官吏。五、县政府设“县政会议”，由县长主持，决议有关县政重大事项以及提交县参议会的案件。这个纲要实施以后，民国未年县政府的职权得到了扩大和加强。1947年，全国划有2016个县。国民政府内政部编：《中华民国行政区区域简表》，商务印书馆1947年版，第4页。
新中国成立以前，县以下的乡、镇实行自治，不是一级地方政权，由县政府设区管理。《县各级组织纲要》，《国民政府公报》，1939年9月20日，第189号。区设“区公署”，为县的派出机关，督导各乡、镇行政及自治事务。乡、镇分别设乡公所或镇公所，置乡长、镇长一人，均设有民政、警卫、经济、文化等股，各股设主任一人，由副乡长、镇长及县、镇中心学校校长及教员分别担任。
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