二、两委职权矛盾解决的途径
转变农村民主政治建设的胶着状态必须直面矛盾，从理论和实践上寻找有效的解决途径和方法，从问题的本质上破解矛盾之谜。
从规范性文件寻找“说法”。根据《村委会法》和《条例》两个规范性文件，基层对党支部与村委会职权关系上形成了两类认识。
一类认为两委职权应当有所区别。支部主要抓大政方针的领导，村委会主要从事具体、操作性村务管理；二者既有分工、也有协作。村委会实行村民自治，但是必须在支部领导下进行；党支部对村委会实行领导，然而不能干预村委会工作。具体做法是党支部充分发扬民主，依法办事，做到对村民自治的民主权力维护而不干涉；对村委会职权范围内的事情支持而不包办；对村民代表会议符合法律、法规的决议，总揽而不包揽；对违背法律、法规和党的政策，严格按民主程序监督纠正而不旁观。深圳社科院课题组：《建设有中国特色的基层组织》，《深圳特区报》，2000年3月17日第22版。党支部在实施领导过程中适应新时期工作要求做到“有所为”、“有所不为”。即在农村管理的方向性、政策性、全局性和重要性问题上实现领导，这是农村党支部应积极探索的“有所为”之处，对一些事务性、技术性的具体工作，由村委会进行管理，这是党支部“有所不为”之处，党支部通过把握“有所为”与“有所不为”，协调与村委会的矛盾。熊哲文：《农村党支部与村民自治建设现状——湖南省张家界市调查》，许宗衡主编：《当代中国农村治理结构探究——以党支部和村委会关系为视角》，人民出版社2001年版，第211—227页。
另一类观点认为两委职权在现行体制下发生重叠是必然的。这一情况反映在规范性文件中是文字上的，反映在实践中则是两个权力组织之间的矛盾和冲突。为了解决党支部与村委会职权矛盾，只有在实践中探索解决的方案。
从自治实践中探索解决途径。两委职权矛盾在村民自治进程中产生，其解决的方法和途径也离不开村民自治的实践。
(1)制定两委工作规范。即根据《村委会法》和《条例》有关规定结合当地农村情况，将中央规范性文件未曾明确的两委职权以地方规范性文件明确加以划分。如山东省高密市高密镇根据法律和《条例》，结合当地情况制定了《高密镇村党支部、村委会工作规范》，将村党组织与村委会的工作内容、职责权限和决策程序等进行区分和规范，制定了党支部、村委会的工作职责、政务财务等管理规则，进而划分两委职权。这一措施对解决两委职权矛盾发挥了一定的促进作用。
(2)采取两委“联席会议”制度。所谓两委联席会议是指在决定重要村务之前，先召开党支部和村委会联席会议，进行讨论达成共识形成议案，然后提交村民会议或村民代表会议讨论决定，通过后由村委会实施的制度。《基层政权和社区建设工作简报》，民政部基层政权和社区建设司编，2000年第29期，第9页。联席会议不同于两委交叉兼职。交叉兼职是两个组织融合为一个，联席会议是两个组织合在一起开会，议案形成以民主集中制为原则。联席会议对两委关系改进之处在于：议案的形成采取了两委民主讨论共同协商的方式，而不是由党支部单独提出方案，然后村委会去执行。该制度的优点是议案由两委共同商定、矛盾冲突减少，不足之处是议题和方案全部出自支部，村委会缺乏自主提案和主动召集会议的权利。
(3)实行两委交叉兼职。为了进一步化解两委矛盾，部分农村地区以分工负责、交叉兼职的方式从组织形式上寻找对策。所谓分工负责是指支部和村委分别确定各自工作内容和职责，所谓交叉兼职是指在明确职责的基础上由支部书记兼村委主任、支部委员兼任村委委员，使分别设置的两个村级组织合为“一套班子”。这种方式在广东、山东等地农村得到推广应用。广东省顺德市174名村党支部书记中有154名兼村委会主任，兼职比例占总数的9023％，另外17位主任中有8位由支部副书记或支委当选，6位是一般党员当选。山东省威海市村支部书记当选村委会主任比例达到65％，支部其他成员当选村委主任的比例达到30％。《“两委合一”前景光明》，《农村工作通讯》2002年第1期，第40页。
然而，交叉兼职具有双重性。其正面作用是村委会职权上的冲突与矛盾消除，班子之间团结和凝聚力增强；村级组织人浮于事和臃肿问题得到解决，人员减少、开支节省、农民负担减轻；有利于村级资源的集中调配；负面作用是交叉兼职使村委会的权力向党支部集中，支部如书记一言堂，极易发展成为个人专权。为防止绝对权力的形成，在实行交叉兼职时应坚持几项原则：
一是支部成员包括书记在内实行民主选举。无论担任村委会职务还是党支部职务都应经党员群众的推选，彻底改变由上级指定任命的干部选拔方式。目前全国农村正在积极探索“两票制”选举；“两票制”选举是指党支部在换届选举中，改变由乡镇党委确定候选人的做法，将候选人的提名权和推荐权交给党员群众，由党员群众决定支部人选的制度。“两票制”的第一票是民主推荐票和民意测评票，即先由全村党员、村民代表、上届支委推荐候选人初步人选，随后对初步候选人进行民意测评，根据党员和村民的公认程度，提出多于应选名额20%的差额候选人，报乡镇党委进行资格审查。第二票是党内选举票，按照党章有关规定举行党员大会正式选举。“两票制”选举党支部的方式也可以称作“两推一选”，即前一程序为党员和村民群众的推选，后一程序是正式选举。“两票制”的特点是以村民群众的公认程度为支委选举的基础，公认度高当选的机率就高。“公推直选”；即先采取公开报名、公开答辩、公开竞争等的公推程序，然后在广泛酝酿和讨论的基础上， 由党员直接进行差额选举，推选党支部成员。“公推直选”的特点是在公开民主的基础上，由党员投票选举决定，不同于“两票制”，不受村民群众公认度制约。“三推三考”；采取面向社会公开选拔支部干部的方式，先由群众推荐、组织推荐和个人推荐产生初步人选，然后结合文化考试、组织考察和试用考察等选拔和配备支部班子。“三推三考”的特点在于选举程序由推荐和考试两部分组成，选举过程划分为考试、考察和试用等多个方面。“举荐”即支部换届选举时请全体村民参加测评和举荐，根据评议和民主举荐，以多出一倍的人数确定初步候选人，然后对候选人以测评表进行无记名评议，最后由乡镇党委依据测评情况确定正式候选人。“举荐”的特点是村民一同参与党员的选举过程，而确定权仍在乡镇党委。等方法是行之有效的党支部干部选拔任用制度创新。这些探索集中到一点就是改变了由乡镇党委选拔任命的传统，开创了由党员和群众参与、党内民主和走群众路线相结合的民主选举制度。支部干部选拔任用制度创新的意义在于增强支部的群众基础，密切支部和村民群众的联系，增强支部的群众观念和民主观念。
二是借鉴村委会管理方式进行支部民主化建设。通过人员交叉将村委会的民主管理方式引入支部管理体制。包括支部内部管理的民主化和领导方式的民主化，借鉴村民自治的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，去掉与农村现代化建设不适应的陈规陋习。
三是建立配套的民主运行机制。如实行党务公开制度、党员会议制度、村民和党员共同评议干部制度以及民主绩效考评制度等，以此促使支部成员成为村民自治体制中的一员。
实行交叉兼职是否等同于“党政合一”?在政治体制改革初期，一些倡导政治体制改革的人士曾将“交叉兼职”视为“党政合一”进行批判，提出要以“党政分开”改变“党政不分”的状况。然而这里两个问题需要厘清。一是“党政合一”是职能合一、还是职务合一?二是“党政不分”是职能不分还是职务交叉?这二者表象上相似而实质不同。职能是指组织及岗位应有的作用和功能，职务是指干部个人在工作中所规定承担的事项，二者涵义不似相同。设想一下，如果将职务分开等同于“党政分开”加以倡导的话，农村将增加多少干部，乡镇又将增加多少公务人员，农民又将增添多少负担?当年的改革者受客观条件影响未能就此展开辨析，而今在深入探讨农村两委交叉兼职问题上区分二者内涵十分必要。“党政分开”应是党政“职能分开”，即两委的职责和功能分开；“党政合一”应是党政“职务合一”，即两委职务实行“交叉兼职”；职能分开有利于党组织和群众组织分清职责与功能，职务相兼有利于减轻农民负担、实现高效有序运作。
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