城镇化是伴随着区域工业化、经济现代化而必然出现的社会发展趋势，是完成落后农业国向发达工业国跨越的必由之路，也是实现经济结构优化和产业结构提升的重要途径。目前，西方发达国家的城镇化率已达到70%～80%，而我国的城镇化率仅为30%多，城镇化发展的滞后已制约着我国经济和社会的持续发展，确定符合我国实际的城镇化发展道路从而在发展过程中少走弯路已成为当务之急。
我国小城镇建设的历史变革和改革开放后的快速发展
小城镇一般包括两个层次：第一个层次指国家批准的建制镇，它们是中国小城镇的主体，其规模较大，非农产业较为发达，吸收劳动力的能力较强，城镇功能比较明显，属于高层次的小城镇。1998年全国共有建制镇19216个，积聚在镇区的人口17亿人，其中非农业人口125亿人。小城镇的第二个层次是指除了建制镇以外的达到一定规模的集镇，这类小城镇分布较广，大多数规模较小，非农产业发展水平低，对农村经济和社会发展的影响比第一个层次要差得多。1998年中国拥有这类小城镇3万个，人口仅5000多万，其中非农业人口1500多万。由于集镇不包括在我国法定的城镇统计范围之内，故本文的小城镇均指建制镇。
（一）小城镇发展的基本脉络
研究小城镇发展的历史，必须在城市发展的框架下进行。由于特定的社会经济条件和历史原因，我国城镇化进程相对比较缓慢。与城镇化的总体进程相一致，作为城镇化中重要因素的小城镇的发展和建设也经历了一个曲折过程。
“一五”计划时期我国开始了社会主义工业化建设，加强了交通运输建设和能源原材料工业的建设，使城镇吸纳劳动力能力在恢复的基础上有了扩展，这一时期国家对农村人口向城镇迁移也未加限制。建制镇数量从开始的2000个增加到1957年的5402个，年均递增30%中国社会科学院人口研究中心：《中国人口年鉴》（1985），中国社会科学出版社1986年版；国务院人口普查办公室：《中国1990年人口普查10%抽样资料》，中国统计出版社1991年版。；城市人口增加较快，开始为5765万人，1957年为9957万人，非农产业劳动力年均增长55%辜胜祖、简新华主编：《当代中国人口流动与城镇化》，武汉大学出版社1994年版，第224页。；城乡人口流动性显著，期间城镇人口的迁入率为1042%，迁出率为711%，净迁入率为331%，公路客流量由1949年的1809万人次增加到1957年的23772万人次，增长了12倍参见国家统计局农调队课题组：《小城镇在我国城市化进程中的作用》。。1954年，在54亿农村人口中，小城镇人口为035亿人国家统计局人口统计司：《中国人口统计年鉴》（1990），中国统计出版社1991年版。。总之，这个时期的小城镇建设是建立在工农业共同发展基础上的。
由于20世纪50年代末国民经济出现了一系列严重的困难，因此我国经济和社会发展战略也随之做出了重大的调整，严格控制城镇人口的机械增长成为政府在相当长时期的一项重要政策。1958年《中华人民共和国户口登记条例》和1964年《关于户口迁移政策规定》的实施，对城乡人口实行了严格的户籍管理，限制了城乡之间人口流动，由此抑制了我国小城镇建设的正常进程。1958—1978年我国城镇人口经历了几次波动，1958—1960年 “大跃进”时期，城镇人口增长了314%，其占总人口的比重达197%；其后几年随着国民经济调整，压缩了城镇人口，1965年仅有小城镇2902个，比1961年减少了1527个，比1958年减少了2500个，1965年的小城镇人口仅有3793万人，回落到1953年3372万人的水平中国社会科学院人口研究中心：《中国人口年鉴》（1985）；国务院人口普查办公室：《中国1990年人口普查10%抽样资料》。。1966—1976年“文化大革命”期间，小城镇建设更是出现了停滞甚至倒退的局面。1978年全国共有小城镇2173个，比1954年减少了近60%，小城镇人口由1965年的3793万人增加至5316万人，十多年间共增加了1523万人，年均仅递增117万人中国社会科学院人口研究中心：《中国人口年鉴》（1985）；国务院人口普查办公室：《中国1990年人口普查10%抽样资料》。。从总体上讲，这个时期的小城镇建设大都处于停滞和衰落的状态，具体表现为现有的小城镇功能退化、人口增长缓慢。造成这种局面的原因，一方面是由于国家出台了一系列控制小城镇设立及人口增长的政策，建立了严格控制农民进城的城乡“二元体制”，而这样做的目的是为了完成国家资本的原始积累；另一方面是由于在高度集中的计划经济体制下，以行政手段调拨农村物资，切断了小城镇与乡村之间固有的商品联系，多次取缔集市贸易，严格控制私人经商，大搞“以粮为纲”，限制了农村剩余劳动力从事副业生产和商业活动。
中共十一届三中全会以来，我国政治、经济、社会进入了全面发展时期。从1978年至今，小城镇建设有两个发展高峰：一是1984～1986年的“撤社建乡”、修改建制镇标准的时期，这一时期小城镇建设蓬勃发展，建制镇（包括城关镇）高速增长，1984年，民政部对建制镇标准进行了修改，放宽了设镇标准，并且在较大范围内实行了撤乡建镇的新建制镇管理体制，小城镇的数量和人口都增长很快，其中小城镇的数量从1983年底的2968个一跃增加为1984年的7186个，增长了142倍浦善新等著：《中国行政区划概论》，知识出版社1995年版，第373页。；二是中共十五届三中全会至今，中国广大农村兴起了小城镇建设的空前热潮。总之，改革开放以来是我国小城镇建设快速发展的时期，1978年我国仅有建制镇2173个，到2000年已达到20312个，增加了18139个，增长了83倍，平均每年增加820多个国家统计局课题组：《我国城镇化战略研究》，《经济研究参考》2002年第35期，第16页。。
（二）“小城镇，大问题”的提出——小城镇的复苏
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