从调低档速到急刹车：人口政策在新时期的重大变化

　　20世纪70年代末期，知青返城促成的允许自主创业、多种渠道解决城镇就业问题的相关政策的出台，和农村各种农业生产责任制对传统的人民公社体制下集体劳动方式的逐步取代，不但拉开了中国新时期改革开放的帷幕，也将被传统体制一定程度地掩盖了的人口压力一下子释放出来。面对人口与资源、人口与就业、人口增长与经济发展的突出矛盾，党和政府被迫对“晚、稀、少”的工作方针做出改变。1978年3月经五届人大一次会议修改的《中华人民共和国宪法》第五十三条做出规定“国家提倡和推行计划生育”《当代中国》丛书编辑部：《当代中国的计划生育事业》，当代中国出版社1992年版，第37页。。10月26日，中共中央批转《关于国务院计划生育领导小组第一次全体会议的报告》时提出：提倡一对夫妇生育子女最好1个，最多2个，生育间隔3年以上。《国务院计划生育领导小组关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》，见彭珮云主编：《中国计划生育全书》，中国人口出版社1997年版，第14页。1979年，马寅初的人口理论得到平反，这一年的五届人大二次会议提出要“鼓励一对夫妇只生育一个孩子”《当代中国》丛书编辑部：《当代中国的人口》，中国社会科学出版社1988年版，第422页。。3月23日，邓小平在中央工作会议上指出：“人口增长要控制。在这方面，应该立些法，限制人口增长。”《邓小平思想年谱（1975—1997）》，中央文献出版社1998年版，第112页。

　　1980年在经过年初和上半年几次座谈征求意见后，9月正式出台了独生子女政策。8月30日至9月10日五届人大三次会议在京举行，中共中央主席、国务院总理华国锋在讲话中指出：“国务院经过认真研究，认为在今后二三十年内，必须在人口问题上采取一个坚决的措施，就是除了在人口稀少的少数民族地区以外，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制住，争取全国总人口在本世纪末不超过十二亿。”《在第五届全国人民代表大会第三次会议上的讲话》，1980年9月15日《人民日报》第1版。会议通过的新的《婚姻法》第十二条提出“夫妻双方都有实行计划生育的义务”，此外还对最低结婚年龄和优生优育问题作了规定。《当代中国》丛书编辑部：《当代中国的人口》，中国社会科学出版社1988年版，第423页。同月25日，中共中央、国务院发出了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，从思想上、理论上阐述了计划生育的迫切性和重要性，号召全体共产党员、共青团员和全体干部带头实行计划生育，提倡一对夫妇只生育一个孩子。同上书，第422—423页。在机构安排上，继1980年5月半官半民的计划生育协会组建后，1981年3月第五届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议审议通过设立国家计划生育委员会的决议，将负责计划生育的机构作为国务院的一个部门正式独立出来。

　　1982年起计划生育政策开始被视为一项基本国策。这一年年初，中共中央、国务院发布了《关于进一步做好计划生育工作的指示》，具体规定：国家干部和职工、城镇居民，除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子；农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎；对于少数民族，也要提倡计划生育，在要求上，可适当放宽一些。计划生育工作要继续提倡晚婚、晚育、少生、优生。既要控制人口数量，又要提高人口素质。《三中全会以来重要文献选编》（下），人民出版社1982年版，第1141页。9月，中共中央主席胡耀邦在中共十二大报告中强调指出：“在我国的经济和社会发展中，人口问题始终是极为重要的问题。实行计划生育，是我国的一项基本国策。”《十二大以来重要文献选编》（上），人民出版社1986年版，第16页。同年10月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发《全国计划生育工作会议纪要》时指出，实行计划生育是我们国家的一项基本国策，是一项长期的战略任务。《纪要》对生育政策作了具体的阐述：“普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，严格控制二胎，坚决杜绝多胎。”《国家计划生育委员会党组关于全国计划生育工作会议纪要（1982年10月11日中共中央书记处召开第8次会议讨论通过）》，见彭珮云主编：《中国计划生育全书》，中国人口出版社1997年版，第473页。12月五届人大第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第二十五条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”第四十九条规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”《当代中国》丛书编辑部：《当代中国的人口》，中国社会科学出版社1988年版，第423页。这一年，从中央到地方各级计划生育管理部门在政府机构改革中得到加强，建立了自上而下的强有力的组织机构，保证了生育政策的贯彻实施。

　　1982年以后，为保证独生子女政策的顺利实施，结合各地实践经验，在具体规定上做了些必要调整，一是控制生育二胎的条件有所放宽（特别是农村），二是严格禁止计划外生育，三是对少数民族的计划生育要求也日趋明确，四是适时对流动人口计划生育工作和城市计划生育工作进行了改革。1991年5月，中共中央、国务院发出《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》。这一年年底，针对流动人口生育问题不断涌现，国务院批准实施《流动人口计划生育管理办法》1998年修订后改称《流动人口计划生育工作管理办法》。。也是从这一年起，中央几乎每年都要召开专题汇报会或座谈会，研究部署人口和计划生育工作，强调党、政两个一把手对计划生育工作负总责、亲自抓，实行人口与计划生育目标管理责任制，总结出了坚持“三不变”（现行计划生育政策、既定的人口计划目标、党政一把手亲自抓负总责不变）、落实“三为主”（宣传教育、避孕、经常工作为主）、推行“三结合”（计划生育同发展经济、帮助农民勤劳致富、建立文明幸福家庭的三个结合）、实现“两个转变”（由仅就计划生育抓计划生育向与经济社会发展紧密结合、采取综合措施解决人口问题转变，由以社会制约为主向逐步建立利益导向和社会制约相结合，宣传教育、综合服务、科学管理相统一的机制转变）的工作思路。2000年、2001年、2007年和2009年，中共中央、国务院又先后下发了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》、《计划生育技术服务管理条例》、《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》和《流动人口计划生育工作条例》。特别是2001年《人口与计划生育法》的颁布实施，进一步以法律形式确定了计划生育基本国策的地位，结束了长期以来主要依据政策和地方法规开展人口与计划生育工作的历史，稳定了国家的现行生育政策，把计划生育全面纳入了法制化的轨道。