（一）乡(行政村)体制阶段（1949—1958年）

　　中华人民共和国建立后，随即在农村建立了乡(行政村)的政权体制，开始对农村进行有效治理。1950年12月，中央人民政府政务院制定《乡(行政村)人民代表会议组织通则》、《乡(行政村)人民政府组织通则》，规定乡和行政村并存，同为农村基层行政区。两通则还规定在农村基层政权中，乡人民行使政权的机关为乡人民代表大会(或乡人民代表会议)和乡人民政府。在乡人民代表大会闭会期间，乡人民政府即为乡的行使政权的机关。乡人民政府委员会为乡一级的地方政权机关，受区人民政府领导;在不设区人民政府的地区，受县人民政府领导及区公所的监督指导。乡人民政府委员会由乡人民代表大会选举经区报县人民政府批准任命。行政村与乡同为农村基层行政区划，行政村人民代表会议一般由直接选举的村人民代表构成，任期一年，连选得连任；在村人民代表会议休会期间，行政村政府是本行政区域行使政权的机关，它由同级人民代表会议选举的正副村长和若干名委员组成，任期一年，连选得连任。规定乡人民政府委员会的职权为：执行上级人民政府的决议和命令；实施乡人民代表会议通过并经上级政府批准的决议案；领导和检查乡人民政府各部门工作；向上级反映本乡人民的意见和要求。这时期的镇人民委员会，按民政、财政、建设、生产合作、文教卫生等业务设专职干部。3万人口以上的镇可根据各项业务分设若干业务股或科。1953年，国家对镇的建制进行了调整，规定凡县下之市一律改为镇，与乡平级，同为县辖基层行政建制。

　　1954年，新中国制定了《中华人民共和国宪法》，规定农村基层政权是乡、民族乡、镇政权，取消了过去区村制和区乡制并存的局面。1954年中国内地设有218793个乡，小者不足1000人，大者不过1万人。1955年11月，国务院公布《关于城乡划分标准的规定》，统一了全国设镇的标准。中国行政管理学会：《新中国行政管理简史》，人民出版社2000年版，第131页。新宪法规范和统一了农村基层政权，标志着新中国农村基层政治体制基本定型。

　　关于农村基层政权的内设机构，1954年1月中央人民政府内务部发出的《关于健全乡镇政权建设的指示》中具体规定：乡人民政府应设置各种工作委员会。一般应按生产合作、文教卫生、治安保卫、人民武装、民政、财粮、调解等方面的工作，分设各种经济的工作委员会，也可根据具体情况合并或调整，最多不超过七个。1954年9月颁布的《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》第35条规定：乡、民族乡、镇人民委员会按照需要可以设立民政、治安、武装、生产合作、财粮、文化教育、调解等工作委员会，吸收本级人民代表大会代表和其他适当的人员参加。乡、民族乡、镇人民委员会在需要的时候，可设文书一人。人民公社体制出现前基本上都是沿袭上述机构设置。

　　这一时期是乡村基层政权从建立到巩固的时期。在这一从新民主主义社会向社会主义过渡并开始进行社会主义建设阶段，作为国家政权的基层组织，乡镇基层政权负有贯彻中央的方针政策、管理和组织辖区内的生产生活的重大责任。在自身的创建和完善过程中，其工作重点经历了从抓基层秩序重建、稳定到组建集体经济组织、兴办合作社、发展经济和文化教育事业方面的过程。在土改、农村合作化和集体化过程中，农村基层政权以及党的机构、群众性组织建立起来，并不断健全和巩固。

　　这一时期的乡村治理模式，从根本上改变了此前的南京国民政府以保甲制度为核心的乡村治理体系，摧毁了中国乡村传统的血缘、地缘、家族及宗教组织。在这种治理模式下，农民得到了土地，并经过互助组、合作社、初级社、高级社，最终被全面地组织起来。到1956年底，全国加入合作社的农户达90％以上，加入合作社的手工业者达917％。武力主编：《中华人民共和国经济简史》，中国社会科学出版社2008年版，第70页。农民个体经济改造成了社会主义集体经济，个体农民变成了集体经济的成员，几千年封建统治的经济基础被彻底消灭。农业得到发展，农民收入显著增长，农村市场繁荣，物价稳定，社会和谐，人民生活显著改善。1953年到1956年，全国农业总产值每年递增48%。1952年至1957年，农民收入增长了30％。

　　（二）人民公社体制阶段（1958—1982年）

　　以1958年8月颁布的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》和12月公布的《关于人民公社若干问题的决议》为标志，中国开始推行人民公社化运动，中国乡村进入了人民公社体制时期，并一直延续至1982年。其间，虽然人民公社的规模和结构有所调整，但是，其基本组织原则和运作方式没有根本性的变化。这一时期，中国乡村治理的这种组织形态，具有四个基本特征：

　　第一，国家基层政权组织与人民公社组织合为一体。人民公社管理机构为公社管理委员会(“文化大革命”时期称公社革命委员会1966年底至1967年，革命委员会在全国普遍成立。革命委员会由群众组织负责人、当地驻军负责人和“革命领导干部”三个方面的人员结合而成，取代原有的党政领导机构，行使党政领导权。各级地方政权机构的革命委员会一般只设政治组、生产组、保卫组、办事组。虽然当时革命委员会是被当作临时性的权力机构建立起来的，但后来被确立为各级地方政府和政府各部门、企事业单位的行政管理机构，一直存在了12年之久。)，受县政府及其派出机关的领导，设社长、副社长及管委会委员，人民公社中设党委，人民公社管委会由公社社员代表大会选举产生。作为经济组织，人民公社要负责本行政区域内的生产经营活动，组织、领导各级农业生产活动。作为行政组织，人民公社必须接受上级政府的领导，对本行政区域内的行政事务实施管理。

　　第二，规模大，公有化程度高。1958年12月全国12亿农户组建为26万多个人民公社，平均每个公社4600多户。1962年开始，人民公社的范围有所调整，但直到1982年，全国54352个人民公社中，人口在1万以上的人民公社占61％，1万人以下的占39％。张厚安主编：《中国农村基层政权》，四川人民出版社1992年版，第68、71页。人民公社时期，农村生产资料的绝大部分归集体所有，不允许农民私营经济的存在和发展，实行高度的集体化。

　　第三，组织架构分为上下统属三级。1962年之后人民公社调整并确立为公社、生产大队、生产队三级组织架构，公社集体生产资料由公社、生产大队和生产队三级共同占有，生产队为组织生产、劳动和收益分配的基本单位。土地、牲畜、农具、山林、水面等归生产队所有，劳动力归生产队支配。生产队独立核算，自负盈亏，是基本的核算单位。

　　第四，实行中国共产党的一元化领导。公社设党委，大队一般设党支部，生产队则设党小组。公社党委和大队支部是各自区域的领导和决策机关，一切重大事务，包括生产和分配，招工、招干和参军，救济粮款的发放等等，都由党组织决定。书记在党委、支部中居于核心地位，发挥举足轻重的作用。