从“典型试验”和“由点到面”在政策形成和执行过程中的主要作用来看，毛泽东时代和邓小平时代之间并没有发生系统转变。尽管政策试验的方法在个别重要步骤上有所区别（如外派工作组的任务，地方干部和立法过程），但是从12个典型步骤中的9个可以观察到以试验为基础的政策形成过程的大体连贯性（见下表）。

　　比较毛泽东和邓小平时代的“典型试验”方法

　　毛泽东的发动群众方法

　　（1928—1943—1976）邓小平的行政方法

　　（1979—）建立“典型试

　　验”的步骤1对不同的地区进行全面详细的调查研究2挑选一个有利于成功试验的地点3派遣干部工作组依靠当地干部4培养当地新的积极分子和干部5定期向上级党组织汇报工作“由点到面”推

　　进的步骤6上级机关下派调查组7批准/修改/中止地方典型试验8将工作组的原班人马和地方积极

　　分子分派到周边地区没有工作组9将地方试点领导提拔到省或国家级领导岗位10发动学典型战役和互访计划11通过讲话和发公文传播典型经验121957—1978年间很少颁布正式法规颁布国家规章/法律

　　由于吸取了过去数十年失败的教训，后毛泽东时代的领导人彻底放弃了意识形态的狂热和单一的学样板模式。取而代之的是承认地域性差异，推动同时试验和多种模式。政策制定者中的改革派急于利用地方上的制度和政策创新来支撑自己的政治立场，牵制竞争对手，他们成为“典型试验”的支持者和保护人，特别是那些可以证明他们所偏好的政策成功和优越的试验。如果试验的支持者认为试验出了错，试验就会被逐步淘汰，不再受到关注，并悄然中止。一些地方行政改革试验失败的案例可见傅小随：《中国行政体制改革分析》，国家行政学院出版社1999年版，第153—168页。在就本文所作的采访中，负责试点工作的中国官员一致声称，失败的试验一般都不会以正式行政命令或文件的形式明确宣告终止。相反，行政官员通常揣摩上面发出的微妙信号，然后心照不宣地结束上级不再关注或支持的项目。只有个别失败的典型会在刑事或贿赂案件调查过程中被曝光，从而进入公众监督的视线。然而这些案件一般不会牵连上层政策制定者，只会将失败归结于地方或企业的不当行为。

　　分散试验推动了“游击式的政策制定”［麦克法夸尔（Roderick McFarquhar）在研讨会上提出来的］和“政府小本经营”（蔡莉莉在研讨会上的点评）。从革命时期到现在，这是一种低成本的、由地方解决问题的方式，是资源贫乏的地方政府形成政策的唯一有益的选择。与此同时，这对党中央也不失为一个实用的手段，既可以借此逃避对地方政策失败的责任，又可以在地方发起的政策创新取得经济上的成就时，赢得赞誉。中国以试验为基础的政策制定过程以一种悖论的方式，在避免行政不一、财力不足、政策不连贯、缺乏政治责任感等严重问题的同时，增进了体制适应能力和国民经济实力。

　　显然，从设定政策目标到选择试点和确认可以推而广之的政策选项，“由点到面”的每一个阶段通常都是一个激烈的政治过程，这个过程受利益冲突、观念摩擦、人事竞争、机会主义或一时妥协所驱动。对于想要改变经济运行方式的政策制定者来说，政策试验被证明是一个很好的应对不确定性（即在一个瞬息万变的经济背景下，无法预测某项改革的确切效果）和不明确性（政策制定者在思考政策优先顺序时的犹豫、茫然甚至困惑）的途径。在这种不稳定的背景下制定政策，试点方法有助于释放普遍存在的开拓精神，为经济创新和扩张作贡献。虽然这个过程也会制造出代价高昂的冒牌货和失败的“典型”，但从国家政策制定者和大多数不受影响的行政区的角度来看，地方试验失败的成本明显低于国家改革立法失败的成本。更重要的是，试验使地方积累的知识和解决问题的方法流动起来，这大大丰富了以往难以获取的关于地方经济运行和发展潜力的信息。巴里·诺顿（Barry Naughton）在研讨会上的点评中强调了试验对归纳信息的作用。从这样一个非政治化系统的角度来看，广泛试验对信息积累的优势明显超过了潜在的不同试点地区因试验成本和收益不同所导致的不公平。然而，在试点的实践中，对试验失败者的补偿问题常常引发政治和法律冲突。基于以上种种好处，后毛泽东时代的试验没有停止在探索不同的模式和政策选项这个层面，而是随着时间的推移，对经济活动的政策框架进行了一系列渐进累积式的改革。

　　结束语

　　在中国制定政策的方法中，“试点”和“由点到面”对中国政治的分类具有重要意义。我们在中国发现的试验管理模式在等级分明的党国体制中有着独特的基础，它既有别于分权模式也不同于联邦制模式，而西方一直以来都在用这两种政权模式来解释中国中央和地方在经济改革中的互动关系。见East Asia Decentralizes：Making Local Government Work，Washington，DC：World Bank，2005；Yongnian Zheng，De facto Federalism in China：Reforms and Dynamics of Central-Local Relations ，Singapore：World Scientific，2007本研究支持裴宜理（Elizabeth Perry）的主张，即“中国革命传统中的某些因素实际上推动了市场经济改革令人瞩目的成功”Elizabeth JPerry，“Studying Chinese Politics：Farewell to Revolution？”The China Journal，No57（January 2007），p6。从改革开放以后的政策试验中也可以看到这一悖论，试验一方面根植于毛泽东式的统治方法中，另一方面却成为推动政策创新的关键。

　　中国经济改革的一个关键优势在于中央和地方在制定政策时独特的互动过程。这个过程在中共内部享有根深蒂固的合法性，并能用来为后毛泽东时代转换政策优先顺序服务。那些强调中央和地方之间派系斗争是政策创新背后最主要驱动力的说法，无法正确评价地方创新的广度和重要性。这些地方政策创新会随着时间的推移，对中央政策制定者在发展新的政策工具、调整政策框架以及改变政策优先顺序方面起到重要作用。此外，试验的有效性并不是建立在全面分权和自发推广政策创新的基础上，中国的以试验为基础的政策制定过程仍然需要中央领导层的权威来鼓励和保护广泛存在的地方积极性，总结提炼可推广的经验，同时限制这样一种政策过程所必然出现的离心力。

　　理论上的二元论，如集权和分权，或宪政概念中的联邦制，都含有一种由于上下权力制约和平衡所造成的稳定性，而这在中国的政治体制中都不存在，这些理论也无法捕获中国政策制定方法中摇摆不定的动态变化。分级制试验（experimentation under hierarchy）才是理解中国政策制定过程的关键。这种试验将分散试验和中央临时的一次性的干预结合在一起，将地方经验有选择地吸收到国家政策中来，这是一种反复变化却富有成效的组合。

　　过去30年里中国权威主义为什么具有出人意料的适应能力？与其专注静态的因素（如改革初期的经济结构或国家的执行能力），不如研究独特的政策制定过程，这也许能提供一些更有说服力的解释。那些专注于静态因素的研究忽略了中国政策制定的过程和政策执行的过程（其主要论点是建立在类似天然形成的经济自由化过程以及与市场原则必然趋同的基础上），或把政策试验解释成派系斗争的衍生品。通过地方试验和典型示范把中央和地方的积极性有机地结合在一起，这才是中国历史上所形成的政策制定过程的特点。尽管有不计其数的战略上、观念上和利益上的冲突，政策制定者仍然能够凭借这样一种政策制定过程打破政策僵局而有所作为。