尽管目前对于政策试验是政策和制度创新的一个关键机制鲜有争议，但对中国采用的这种政策试验方法的由来却一直没有明确的解释。迄今为止的研究没有说明中国的政策试验模式是如何形成并成为一种固定的生产新的政策选项的方法。在一个权威的党国体制里进行分散改革，其中必然存在一种特别的机制使地方创新行为合法化，同时不触及上级对下级的控制。因而，中国的中央和地方互动关系有别于源自发达民主国家的解释模型，如“联邦制的实验室”或“分权”。中国在政策试验中所使用的方法和术语在国际比较中显得如此特殊和与众不同，只有探究其政治根源才有可能找出重要线索，解释为什么以及在什么条件下地方政策试验能够被接受并承认为一种普遍的领导方法和政策制定方法。在我们探究中国以试验为基础的政策制定过程的根源时，诸如“试点”或“由点到面”这些政策试验的核心要素可被视为研究标识。

　　本文第一部分我将详细说明中国共产党在革命战争时期通过试验发展转型政策的特殊经验。第二部分我将转向试验的文化思想背景以及民国时期非共产主义人士对政策试验开创性的实践。第三部分我将通过描述主要在特殊战争年代中形成的政策制定过程的完整步骤，来说明中国当代政策制定过程的核心特点，政策制定者应该就是按照这些步骤找出推进经济快速现代化的新的政策工具的。

　　以试验为基础的政策制定过程在革命战争时期的先例

　　历史经验对中国当代政策制定过程所起到的持续作用，可以从中国共产党开展政策试验的方式中得到证实。如今的政策制定者虽然一直都在使用政策试验的术语和方法，但他们通常却并不了解其历史根源作者就本研究所做的采访显示，一些在过去30年负责设计和监督“试点”工作的资深官员（访问包括副部级干部），显然没有意识到改革时期政策试验背后的历史轨迹。相反，他们把试点方法的出现归功于邓小平以及对行政实用主义的追求。。虽然1978年后，中国改革开放的领导者极力主张或“激进”（邓小平）或“谨慎”（陈云）的试验，然而与试验相关的术语和方法却非他们的发明创造，其历史渊源可以追溯到中共的革命战争时期。

　　土地改革试验（1928—1943年）

　　1949年以前，在共产党革命根据地土改试验的背景下形成了一种在中央指导下经过精心设计的地方政策试验的方法。1928年，毛泽东在井冈山，邓子恢在闽西分别尝试用不同的方法进行土地改革试验，这些试验为后来共产党的土地政策提供了最初经验。中国史学家的近期研究以及参加早期土地革命的干部回忆录指出，应该是邓子恢而不是毛泽东最早提出“由点到面”的调控式政策试验，其具体做法在所建立的“典型村”基础上先取得典型试验，之后将其推广，并在推广过程中逐步充实完善政策。蒋伯英：《邓子恢与中国农村变革》，福建人民出版社2004年版，第44—64、210—225页；李坚真：《邓子恢同志与土改实验》，选自《回忆邓子恢》，人民出版社1996年版，第233—238页。在闽西根据地，邓子恢尝试与基层群众协商，吸取他们的可行性建议，同时党组织保留是否接受及推广政策的决定权。通过这种自下而上的方式邓子恢制定出新的土改政策。到了1930年，闽西经验通过党的出版物广为人知，并被毛泽东称为中央苏区执行土地政策“最值得各地效法的经验”苏辉明：《论〈溪南里土地法〉》，《中国社会经济史研究》1986年第1期，第116页。，从此在苏区（1931—1934）普遍执行。此外，闽西土改方法还被写入1943年2月在延安传阅的正式报告中，1943年的报告为张鼎丞所著《中国共产党创建闽西革命根据地》，参见余伯流：《中央苏区史》，江西人民出版社2001年版，第246页。当时正好在深入讨论“由点到面”方法论，最终这一方法被提升为共产党正式的领导工作方法。尽管邓子恢没有创造出“由点到面”的术语，但是他坚持不懈进行自下而上的政策试验，并推广典型，不断修订政策工具的实践无疑影响了中共党内对制定政策方法的争论，更多的是对毛泽东的直接影响。

　　在中共江西苏维埃政权期间（1931—1934），各根据地实施土改的情况差别非常大。加之中共领导对农村开展革命活动的具体做法意见不一而且也没有把握，于是只能接受各地政策实施的多样性，同时鼓励各级党组织尝试各种超出常规的做法，创造不同模式让其他地区效仿。在这样的基础之上，毛泽东撰写了有关“苏区模范乡”的调查报告，报告中用长篇幅详细介绍了组织工作的技巧及对其他地区的适用性。当时虽然开展了各种各样的地方典型试验，但是加以推广的却只是零星的少数。1934年，江西苏区的兴国县凭借在组织、教育和土地改革工作中取得的开创性成就受到了毛泽东的表扬，并在30年代后期和40年代成为其他试点地区的参考，该模式被称为“模范兴国”。然而，江西苏区内快速普及的学典型活动并没有形成系统而统一的政策制定步骤。尽管有这些限制，毛泽东在江西期间还是完善了试验的组织方式，这一方式后来成为革命战争时期的工作方法之一：派遣由骨干组成的工作组到挑选出来的各个地方，在这些比较小的地区测试或示范土地改革措施；同时培训当地积极分子和潜在的新干部；并把其他地方的群众吸引到这个示范点来；把示范点的干部和积极分子派到邻近的地区，推广经高层领导认可的有益于党的方针政策的做法。一位当年土改时期毛泽东的合作者回忆这种工作方法时，称之为“试点”工作。见《王观澜：关注“三农”第一人》，《党史纵横》2006年第9期，第15—20页。然而，江西苏区时期还没有使用过“试点”这一试验术语，它应该是20世纪40年代才出现的。

　　抗日战争时期，中共在延安成立了新的党中央。随着日军军事进攻加剧，许多分散于抗日后方的游击根据地（大部分处于中国北方）成为共产党领导的农民运动的中心，以及各种群众运动和土改的试验区。其中一个主要的革命试验中心是位于山西和河北交界处的太行山根据地，该地区的许多中共领导人日后成为改革开放时期高层政策的制定者。日军的袭击、反复无常的地方军阀阎锡山以及国民党的军队使这个地区一直处于军事威胁和政治动荡中。1939年秋，以1934年“模范兴国”为榜样，两个直接向根据地党委汇报工作的试点县被要求提供“典型示范”，以指导全地区引进新的群众动员方法和招募党的积极分子。试点县被要求测试一种新的以民众协商为基础的“自下而上的工作作风”。不同党支部之间还进行了试点工作竞赛，落后的党支部被要求参观和学习先进党支部，当地积极分子还被评为“试点的劳动模范”。为了加强共产党基层群众的基础，六个月的试验时间再细分成每两个月为一阶段，每个阶段有明确的必须按时完成的工作目标。有关两个“实验县”的史料见《太行党史资料汇编》第3卷，山西人民出版社1994年版，第260—281、513—515页；以及李雪峰回忆录：《太行十年》，中共党史出版社1998年版，第105—108页。邓小平曾经是太行山根据地的领导人，在他日后的政治生涯中，他在太行山根据地择机进行的积极试验应该对他制定政策的工作方法产生过巨大的影响。这个论点是大卫·古德曼（David Goodman）提出来的，他指出“（邓小平）太行时期实施的政策跟‘文革’后的经济政策有着非常有意思的相似之处”，见 David Goodman，Deng Xiaoping and the Chinese Revolution：A Political Biography，London：Routledge，1994，pp41-45