行政体制改革是政治体制改革的重要内容，是深化改革的关键环节，对促进经济社会发展具有重要作用。改革开放以来，为保障和促进社会主义现代化建设事业发展，我们积极推进行政体制改革，取得明显成效。认真回顾总结改革开放以来我国行政体制改革的历程和经验，正视并逐步解决所面对的新矛盾和新问题，对于我们坚定信心，深化改革，为推动科学发展、促进社会和谐提供体制机制保障，具有重要意义。
一
党的十一届三中全会以后，我们进入了改革开放的新时期，开始了从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制、从封闭半封闭向全方位开放的伟大历史性转折。随着改革开放的不断推进，对行政体制改革的要求也越来越迫切。因此，改革开放后不久，邓小平就明确提出了机构改革的任务，指出这是搞好现代化建设、坚持社会主义制度的重要保证之一。他强调，“精简机构是一场革命”，《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第396页。如果不搞这场革命，就不能保证经济体制改革的成果，“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。”《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第164页。适应党的工作中心向经济建设转移的需要，1982年开始的改革开放后第一次行政体制改革，着力改变机构臃肿、层次繁多、人浮于事等状况，明确行政、事业、企业的界限，精干领导班子和干部队伍，提高政府组织和工作效率。而1988年开始的行政体制改革，则首次明确提出转变职能这个关键，要求以政企分开为主线，减少政府微观经济管理职能，裁减专业管理部门和综合部门内设专业机构，减少专业部门对企业的干预，提高政府宏观调控能力，以推动改革开放的深入发展。
党的十三届四中全会以后，江泽民同志明确指出，“机构改革，精兵简政，是政治体制改革的紧迫任务，也是深化经济改革、建立市场经济体制和加快现代化建设的重要条件。”《十四大以来重要文献选编》上册，人民出版社1995年版，第29~30页。他强调，机构不改革，国有企业就很难真正走向市场，社会主义市场经济体制就难以建立起来，改革开放和现代化建设就迈不开更快的步伐，我们在日益激烈的国际竞争中就难以立于不败之地。适应党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制宏伟目标的要求，1993年开始的行政体制改革，进一步改革计划、投资、财政、金融管理体制，撤并了一些专业经济部门和职能交叉的机构，将一部分专业经济部门转化为经济或服务实体，将综合经济部门的工作重点转到宏观调控上来。作为改革开放以来力度最大的一次改革，1998年的改革在转变职能方面迈出了更大的步伐，通过实行政府机关与所办经济实体以及直接管理企业的脱钩，同时大幅度裁并国务院组成部门，精简人员编制，推动社会主义市场经济的深入发展。
进入新世纪新阶段，以胡锦涛同志为总书记的党中央从党和国家事业发展的战略全局出发，依据我国发展的阶段性特征，提出科学发展观等重大战略思想。为了解决现实中存在的城乡、经济社会以及人与资源环境之间等发展不平衡等问题，胡锦涛同志多次指出，要进一步推进行政体制改革，加强政府自身的调控功能、强化公共服务和社会治理职能，推进新农村建设、协调区域发展、保障就业、促进教育卫生文化事业的发展和保护环境等。他强调，要通过推进行政管理体制改革，加快转变政府职能，改进行政管理方式，加强行政法制建设，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制，推动经济社会发展转入以人为本、全面协调可持续发展的轨道。《稳妥推进行政管理体制改革，加快转变政府职能提高行政效率》，2005年12月23日《人民日报》。2003年开始的行政体制改革，以建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制为目标，更多着眼于通过制度创新来进一步推动政府职能转变。这次改革着重对国有资产管理、宏观调控、金融监管、流通管理、食品安全和安全生产监管、人口与计划生育等方面的体制进行了调整。从全面建设小康社会的宏伟目标出发，胡锦涛同志在十七大上进一步指出，要加快行政体制改革，建设服务型政府。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，对行政体制改革的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务作出了重大部署，这是我们党的历史上第一份系统阐述和规划行政管理体制改革蓝图的中央全会文件，对在全面建设小康社会的伟大进程中，不断建立和完善中国特色社会主义行政体制改革具有重大而长远的指导意义。根据党的十七大和十七届二中全会部署，从2008年开始的行政体制改革，从促进经济社会又好又快发展出发，统筹兼顾，在一些关键领域采取了重大举措。改革突出了三个重点：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务；三是积极探索职能有机统一的大部门体制。从中央到地区，各有关部门按照统筹兼顾、突出重点、积极稳妥、分步实施的方针，既抓住有利条件，针对各方面反映强烈的突出问题，在一些重要领域和关键环节迈出了重要步伐，同时，又坚持从实际出发，正确处理改革发展稳定的关系，循序渐进地推进改革，并为今后的改革奠定了坚实基础。
回顾改革开放以来的历程，可以看出，我国的行政体制改革始终是服从和服务于经济社会发展全局，始终与经济体制改革以及其他各方面的改革相协调，与经济社会转型同步进行的。实践表明，行政体制改革与经济体制改革等方面的改革相辅相成，协同推进，促进了社会主义市场经济体制的建立和完善，推动了经济社会的全面发展和进步。
二
十一届三中全会以来，在党中央的统一领导下，我国的行政体制改革稳步推进。从改革开放之初提出精简机构，到后来实行政企分开，再到后来建立法治政府，直到十七大又提出建设服务型政府，不断在调整机构、转变职能、创新管理方式和加强自身建设等方面取得新进展，基本实现了从计划经济管理向市场经济管理的划时代转变，而且，随着改革开放的不断深入，我们对行政体制改革的规律的认识不断深化，在行政理念、行政机制、行政方式和行政管理等方面的改革创新也取得一系列重大理论成果，逐步走出了一条中国特色社会主义行政体制改革道路。具体来说，改革的成效主要体现在以下几方面。
（一）政府职能转变取得实质性进展
政府职能规定着政府管理的基本方向和主要内容，推动政府职能转变始终是行政体制改革的核心和主线。经过30多年的改革，政府职能逐步与社会主义市场经济发展要求相适应，逐步与人民群众不断增长的公共服务需求相适应。一是政府经济管理职能逐步从微观管理向宏观管理转变，政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系逐步理顺。基本实现政企分开，政府调控市场、市场引导企业的模式逐步形成，市场在资源配置中的基础性作用得到发挥，以间接手段为主的政府宏观调控体系和市场监管职能逐步完善。中编办：《我国行政管理体制改革进程的回顾》，2008年12月18日《人民日报》。二是政府组织机构得以进一步调整优化。经过1982年以来六次改革，与计划经济体制相适应，强调高度集体的计划管理、以综合部门管理专业部门、又以专业部门直接管企业的机构框架彻底改变。与市场经济体制相适应的以宏观调控部门、行业管理部门、市场监管部门、社会管理和公共服务部门为主的机构框架初步建立。三是社会管理和公共服务职能不断提高。国务院先后公布《突发公共卫生事件应急条例》、《地质灾害防治条例》等行政法规，制订《国家突发公共事件总体应急预案》等应急预案，初步建立社会利益协调机制、矛盾疏导机制和突发事件应急机制，政府社会管理体制和管理格局逐步完善。为建设公共服务型政府，政府加大财政对教育、科技、文化、卫生等社会事业的支持力度，逐步健全和完善公共政策和公共服务体系。四是社会组织在经济社会事务中的作用逐步增强，初步实现了把政府管理与社会管理结合起来，更加注重公民参与的社会管理模式。
（二）依法行政的进程全面推进
在推进政府职能转变的进程中，中央明确提出依法行政的要求，并从加强依法行政的法律和制度建设着手，全面加以推进。1999年11月，国务院颁布《关于全面推进依法行政的决定》，首次明确了依法行政的任务和要求。在此基础上，2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出十年基本实现建设法治政府的目标。2004年7月1日，《行政许可法》正式实施，带来了“一场真正的政府自我革命”，这部法律确立了行政许可的一系列原则和制度，对各级政府落实依法行政要求，发展社会主义市场经济，产生了重要作用。2005年7月，国务院重新修订并公布了《信访条例》，强调要进一步依法保障公民的批评、建议、申诉、控告和检举权利。2006年1月1日《公务员法》正式颁布施行，对建设符合中国国情、具有中国特色的公务员制度，提高公务员队伍的工作素质和各级政府的工作效能产生了积极的作用。有关部门严格按照法定的权限和程序行使职权，全面推行行政执法责任制，坚决纠正行政执法中损害群众利益和以权谋私等各种违法行为，政府的执法行为得到进一步规范，行政执法职责体系逐步理顺，执法层次过多、多头多重执法、执法扰民等突出问题得到逐步解决。与此同时，一系列行政监督制度得以建立和完善，建立了行政决策责任追究制度，推行行政责任追究制，对政府官员的违法行政行为予以追究，实行行政复议制度以及规章、规范性文件的备案审查制度，加强审计、监察等专门监督，包括外部监督、层级监督和监察、审计等专门监督的行政监督体系初步形成，确保政府的权力得到社会和公民的监督。《中国的民主政治建设》，2005年10月20日《人民日报》。
（三）政府运行机制和管理方式得到不断改进
为落实科学执政、民主执政、依法执政的方针，中央包括地方各级政府都对此进行了积极的探索和实践。一是通过扩大公众对政府立法的参与程度，加快政府立法公开化步伐，初步形成了公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制。二是建立重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度，保证政府在作出重大决策或制定、修订行政法规过程时，必须以深入的调查研究为基础，广泛听取各方面意见，由领导班子集体讨论决定，坚决杜绝决策的盲目性、随意性和领导者个人独断专行。三是改革行政审批制度。自《行政许可法》颁布实施以来，仅国务院清理、调整和取消的各部门行政审批事项就达2183项，占原有审批项目总数的606%。各省、自治区和直辖市共取消审批项目36万项，占原有总数的682%。与此同时，许多部门和地方都建立了行政审批中心，推行“大厅办公、一门受理、联合审批、限时办结”的一站式便民服务办事机制，规范行政审批程序，提高了行政审批工作的透明度和审批工作效率。四是推行政务公开。继1998年6月中央决定在农村普遍实行村务公开和民主管理制度，2000年12月中办、国办发布了《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，2005年3月又发布了《关于进一步推行政务公开的意见》，要求与群众利益直接相关的公共部门全面推行办事公开制度，向群众公开服务承诺。通过建立政务公开制度，提高政府工作的透明度，不断扩大政务公开的范围和程度，保障了人民群众对政府工作的知情权、参与权和监督权。五是推动电子政务建设。通过实施政府信息化工程建设、推进电子政务，提高行政效率、降低行政成本，是近年来各级政府管理方式变革的重要内容之一。各级政府运用现代信息技术和网络环境，更快捷、经济地履行有关职能，增加政府工作的透明度，提高工作效率和服务质量，进一步改进了行政管理方式和工作方式。王一程等：《中国行政管理体制改革的进展与面临的挑战》，《政治学研究》2006年第3期。
（四）中央和地方以及部门之间的权责关系逐步理顺
改革既要树立中央的权威，又要照顾各地的特殊性，正确认识和处理各级政府之间的关系是确保国家行政权力顺畅运行的重要基础。经过多年的改革，中央政府和地方政府的职能与责任得以逐步明确，中央政府主要着眼于推动全国的科学发展，加强经济社会发展的宏观调控、引导和管理，制定好战略规划、政策法规和标准规范，并切实维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，搞好本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行力和执法监管职责，维护市场秩序和社会安定，促进经济社会协调发展。与此同时，中央和地方的财权事权在财税、投资等领域的划分也趋于合理，初步建立了中央与地方财政收稳定增长的机制，提高了财力分配的透明度、稳定性和规范性，既加强和改善了中央的宏观调控能力，也减少了地方的低效和重复投资建设，确保了中央和地方积极性都得以充分的发挥。伴随着1982年以来的六次行政体制改革，除了1988年的以外，地方政府也进行了五次改革，地方不同层级政府的职能与经济社会事务的管理责权关系得到科学界定，各级政府在职能配置上上下雷同的现象得到改善；同时，政府各部门之间的职责关系进一步清晰，一些重要领域的部门职能交叉、权责重叠、推诿扯皮、效率低下的问题得到初步解决，部门间协调配合机制逐步建立。此外，在明确和减少行政层级上也取得了一些突破。近年来，中央提出扩大县域发展自主权、推进省直接管理县（市）财政体制改革，在有条件的地方依法进行探索省直接管理县（市）的行政体制改革的实验，都取得了不错的成效和经验。
总之，党的十一届三中全会以来，我国的行政体制的进展是多方面的、取得的成效也是显著的，总体上已基本形成适应经济社会发展和建设中国特色社会主义事业的行政管理体制。可以说，改革开放以来我国社会大局总体稳定，各项事业全面发展，人民生活实现总体小康，与我们不断推进行行政体制改革和政府自身建设是分不开的。
三
回顾改革开放以来我国行政体制改革发展的基本脉络，总结行政体制改革的成效和经验，是为了在新的起点上更好地推进行政管理体制改革。当前我国的改革发展正处于关键阶段，随着经济社会的快速发展和转型，社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的任务更加繁重，各种新情况、新矛盾不断出现，现行的行政体制在政府职能、组织结构、管理方式、行为规划、队伍和政风建设等方面不适应新形势、新任务要求的状况也越来越突出。要更好地加快经济发展方式转变、实现科学发展，就必须把加快行政体制改革放在更加突出的位置。现在离实现行政体制改革的总体目标还有不到10年左右的时间，任务紧迫而艰巨。当前和今后一段时间，应该着力抓好以下几方面工作。
（一）探索中国特色社会主义行政学理论
只有以科学的理论指导的实践才能取得成功。行政体制改革需要有科学理论包括科学的行政学理论作指导。我国正在建设的中国特色社会主义行政体制没有先例可循，它既不是我国原先计划经济体制下高度集中的行政体制，也不是西方国家三权分立制度下的行政体制，而是适应我国社会主义初级阶段经济、政治和社会发展要求的行政体制。因此，我们必须高举邓小平理论和“三个代表”重要思想的伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，始终坚持社会主义市场经济的改革方向，认真总结新中国成立特别是改革开放以来行政管理体制改革的实践经验，深入研究和准确把握我国行政体制改革的基本特征和规律，同时要有分析有选择地学习和借鉴一些西方发达国家的公共行政理论、制度、方法与经验，提出符合我国基本国情和现阶段经济社会发展特征的行政学理论，科学制定实现行政体制改革总体目标的战略和策略，以指导行政体制改革实践。
（二）要科学配置政府职能
经过30多年的改革，我国的政府职能转变已步入正轨，但由于多方面的原因，政府职能转变过程中存在的各种矛盾仍然非常突出，主要是政府职能转变没有完全到位，政府管理职能“越位”、“错位”和“缺位”的现象依然存在，政府职能的组织机构及其权力职责的配置也不尽科学，行政程序和行政行为不够规范。因此，要适应新形势，把政府全面履行经济调节、市场监管、特别是社会管理和公共服务职能作为行政管理体制改革的核心和重点，进一步加强和改进宏观调控和市场监管，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，切实把政府管理经济职能主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，同时，更加注重履行社会管理和公共服务的职能，着力解决公共产品供给短缺、公共服务能力不强等问题，切实加强和改进公共危机管理，提高政府应对突发事件的能力，强化政府促进就业和调节收入分配的职能，加快完善社会保障体系，大力发展社会保险、社会救助、社会福利等事业。在此基础上，进一步优化政府组织结构、规范政府机构设置、完善行政运行机制，推进政府体制的系统化和整体化改革。
（三）创新行政管理方式
要进一步从管理理念和管理方式上推进政府管理创新，树立“服务政府、法治政府、责任政府、廉洁政府”的基本理念，善于运用市场机制、社会力量，创新管理手段，优化管理流程。要进一步完善行政决策机制，优化政府组织机构，完善决策、执行、监督相互制约、相互协调的权力运行机制，形成决策前有调研、决策中有论证、执行中有监督、执行后有评价、决策失误有追究的全程制约，完善决策信息系统和智力支持系统，保证重大行政决策的科学性，避免不利于发展方式转变的重大决策、重大事项出台。加快建立体现科学发展要求的综合评价体系、政绩评价考核制度和奖惩制度。健全和严格执行以公共服务为主要内容的行政绩效管理和行政问责制度，加大对政府财政预决算、公共资源配置、重大建设项目投资以及重大政策制定等行为的监督力度。在明确各层级职能部门及其工作人员具体职责和工作规程的基础上，设定可量化的工作目标，做到行政权力与责任的统一、基层和高层问责的统一，不断提高政府的公信力。要进一步深化行政审批制度改革，简化办事程序，创新管理制度，加大审批制为“注册制”、“登记制”、“备案制”的项目范围，减轻政府对市场的直接干预。汪玉凯等：《中国行政体制改革30年回顾与展望》，人民出版社2008年版，第124页。加快培育市场中介组织和社会组织，使之承担政府转移出来的职能，为政府职能转变提供良好的社会环境。要进一步完善行政立法、执法和监督工作，加强行政程序制度建设，依法规范行政运作和行政行为，加强执法监督和检查，坚决克服行政执法中的违法违规现象，强化对行政行为的法律监督，进一步加强政府公务员队伍建设和政风建设。
（四）逐步实现基本公共服务均等化
改革开放以来，我国的财税体制在经历了1994年的改革以后，初步理顺了中央与地方的财权关系。要适应新形势下建设服务型政府的目标，必须要进一步完善公共财政制度，健全公共财政体制，调整财政收支结构，扩大公共服务覆盖范围，把更多财政资金投向公共服务领域，把更多公共资源投向公共服务薄弱的农村、基层、欠发达地区和困难群众，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入，消除公共服务领域存在的不公平现象。要进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制，使行政权力的运行与转变发展方式的需要相适应，既要有效地维护国家法制统一、政令统一和市场统一，又要使地方结合自身实际，创造性地开展转变发展方式的各项工作。完善中央和地方共享税分成办法，加大财政转移支付力度，逐步加大一般性转移支付比重，减少专项拨款比重，促进转移支付规范化、法制化。完善财政奖励补助政策和省以下财政管理体制，着力解决县乡财政困难，增强基层政府提供公共服务能力。加大财政运行的透明度和社会参与度，将政府的收入与支出纳入统一的预算管理，逐步增加国家财政投资规模，不断增强公共产品和公共服务供给能力，提高公民的基本权益保障和福利水平。
行政体制改革与政治、经济、社会、文化等方面的体制改革关系密切，是连贯各方面体制改革的重要环节，也是关系改革全局的关键环节，行政体制改革的步伐与成效，直接影响到各方面改革的全局。因此，在深化行政体制改革的过程中，必须要妥善处理好行政体制改革与其他改革的关系，积极稳妥地推进各项体制改革，努力形成各方面体制改革良性互动、协调推进的局面。同时，行政体制改革作为一项系统工程，涉及方方面面利益格局的调整，必须综合考虑社会各方面的需求和各种制约因素，把改革的力度、发展的速度与各方面的承受程度统一起来，处理好改革发展稳定的关系。要坚持现实性和可能性相统一，既增强推进改革的紧迫感，把握有利时机，坚决果断地推进改革；又要考虑推进改革的条件，充分估计改革的难度和风险，把握节奏，先易后难，由浅入深，逐步到位，要实现重点突破，整体推进，积极稳妥地推出改革措施，避免引发社会不稳定因素。 |
