正确认识和处理工农关系、城乡关系，始终是我国现代化进程中具有全局性和战略意义的重大课题。工农关系、城乡关系的状况及其处理得好坏直接关系到国家改革、稳定的大局，关系到国家整体经济与社会发展，影响到我国现代化的历史进程和全面建设小康社会目标的实现。新中国成立60多年来，由于我国城乡分割的体制和政策所造成的城乡在体制、机制和发展水平方面的巨大差距，成为制约我国经济长期持续增长一系列矛盾的根本症结所在。改革开放以来，我国对不合理的工农、城乡政策进行了一定的调整，取得了一定的成效，但工农、城乡不协调发展问题依然存在。进入新的世纪，我国的城乡关系战略正在经历从农业支持工业到工业反哺农业、从农村服务城市到城市带动农村的历史性转变。统筹城乡经济社会发展，构建协调发展的新型城乡关系，成为落实科学发展观的重要内容，是我国现代化进程中的重大历史任务。
一、我国工农关系、城乡关系的政策演变历程
改革开放以来，我国工农关系、城乡关系的政策演变大体上经历了三个阶段。
（一）1978~2003年：农业养育工业、农村支持城市，“多取少予”
1949年新中国成立后，国家确立了工业化战略。为了解决工业化所需资金问题，确立了“农村支持城市、农业养育工业”的方针和政策。具体实现形式为“多取少予”。2002年中共十六大开始把“三农”问题和统筹城乡发展作为全党工作的重中之重，将其置于经济社会发展的全局和优先位置来考虑。总体而言，改革开放以后到2003年，虽然国家在国民收入分配上进行了一些调整，增加了对农业的投入，但“农村支持城市、农业养育工业”的政策框架依旧，并没有根本改变，只是支持形式上发生了变化。
（1）“多取”渠道呈多元化态势。农民要向国家缴纳农业税、农业特产税和屠宰税，要向乡镇、村缴纳提留统筹费，要支付一些其他的集资和摊派，还要无偿提供义务工和积累工。
（2）“少予”体现在：其一，尽管在增加农业财政投入方面做了很多努力，但农业财政投入稳定增长的机制仍未建立起来。如财政支农资金的主要来源是国债资金，国债资金占年度中央预算内农业基建投资的70%以上，正常的年度预算内农业基建投资不足30%。其二，财政支农方式不合理的格局依旧。到“九五”期间，我国农业补贴主要是与保护环境有关的补贴如农民开荒补助费、造林补助费等以及农产品生产流通补贴。农业补贴主要集中在农产品流通环节。
（3）农村支持城市的新形式体现在：一是提供大量的廉价的劳动力。农民工与城市职工同工不同酬。据有关单位调查，农民工月平均工资与同类城镇职工月平均工资比较，2004年相差500元至800元，按进城务工农民12亿人计算，仅工资差一项社会一年就节省1万多亿元，而且城镇职工享受的福利待遇还未包括在这种测算之中。二是提供了廉价的土地资源。由于经营性用地也由政府先征用，然后再进入一级市场，政府向农民征地的价格与土地进入一级市场的价格之间有较大的价格差。据专家测算，通过这种价格差，农民利益损失2万亿元以上。三是提供了资金支持。农村资金通过金融存贷大部分流向城市。据国家统计局资料表明，2003年农户储蓄占城乡储蓄的比重为18%，农业贷款仅占各项贷款总和的5%，农业贷款占农户储蓄总额的46%。关锐捷：《消除城乡国民待遇差异构建和谐社会》，《社科论坛》2006年第1期。
由此可见，1978~2003年，工农关系、城乡关系在实质上依然是农业养育工业、农村支持城市。这一政策的实行，在推动工业化、城市化发展的同时，也削弱了农业的自我积累和自我发展的能力，使城乡之间发展的差距、城乡之间居民收入的差距在经历了20世纪80年代前期短暂的缩小之后，开始拉大距离。城乡居民收入的差距由1978年的257∶1扩大到2003年的324∶1。《中国统计摘要（2004）》，中国统计出版社2004年版。
（二）2004~2007年：工业反哺农业、城市支持农村，“多予少取”
2004年在中共十六届四中全会上，胡锦涛提出了“两个趋向”的重要论断，即工业化之初，农业要支持工业，为工业积累资金；工业化达到一定程度时，工业要反哺农业，城市要支持农村。同时，中共中央作出了我国已经进入“工业反哺农业、城市支持农村”阶段的判断。在对这些重大问题作出科学判断的基础上，我国工农关系、城乡关系政策开始向工业反哺农业、城市支持农村的政策转变，其标志就是“多予少取”，城乡关系实现了历史性转折。
（1）“多予”体现为加大财政的支农力度。近年来，国家财政支农资金大幅度增加。2003年为2144亿元，2004年为2626亿元，2005年为2861亿元，2006年为3397亿元，2007年安排3917亿元，2008年安排5625亿元。历年《中国统计年鉴》，中国统计出版社出版。同时，支持范围、支持方式都发生了重大变化，把农村教育、卫生、文化等社会事业纳入财政支持范围，初步形成了农村公共产品供给机制。建立了对农民的直接补贴制度，如粮食直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴、劳动力培训补贴等。
（2）“少取”体现在取消农业税。2005年全国人大常委会十届十九次会议审议通过废止《农业税条例》，从2006年1月1日起，征收了2600多年的农业税从此退出历史舞台。这是具有划时代意义的重大变革，标志着国家与农民之间的传统分配关系格局发生了根本性变化。
(三)2007年中共十七大后：建立以工补农、以城带乡的长效机制，城乡一体化
2007年《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》公布，即改革开放以来涉农的第九个“中央一号”文件，提出用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业等一系列构想。中共十七大提出城乡一体化思想，即要建立以工补农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化的格局。这是对统筹城乡经济社会发展基本方略的坚持和发展；是对建立新型工农关系、城乡关系，健全“三农”工作体制机制提出的新的更高要求；为“工业反哺农业、城市支持农村”明确了方向和目标。
（1）着力推进城乡发展规划一体化。把农村和城市作为一个有机整体，在统一制定土地利用总体规划的基础上，明确区分功能定位，使城乡发展能够互相衔接，互相促进。全国人大常委会十届三十次会议通过了《城乡规划法》，自2008年1月1日起施行。这说明中国正在打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度，进入城乡一体规划时代。
（2）着力推进城乡基础设施建设一体化。加大对农村基础设施投入的力度。特别要增加对农村道路、水、电、通信和垃圾处理设施等方面的建设投入，提高上述设施的质量和服务功能，并与城市有关设施统筹考虑，实现城乡共建、城乡联网、城乡共享。
（3）着力推进城乡公共服务一体化。加快完善公共财政体制，加大公共财政向农村教育和公共卫生等方面的转移支付，尤其要加大中央和省级政府的投入力度，在大力提高农村公共服务水平的同时，还要注意从体制机制上推进城乡公共服务一体化。
（4）着力推进城乡劳动力就业一体化。将农民就业问题纳入整个社会的就业体系中，逐步把对城镇失业人员再就业和培训等方面的优惠政策落实到农业富余劳动力身上。
（5）着力推进城乡社会管理一体化。建立有利于统筹城乡经济社会发展的政府管理体系，改变一些地方政府“重城市，轻农村”、“重工业，轻农业”、“重市民，轻农民”的做法，充分发挥政府在协调城乡经济社会发展和建立相关制度方面的作用。
2008年中共中央又提出，到2020年要基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制，并对城乡关系中的重点问题提出了明确的改革和发展目标。
二、我国“以工补农”战略的社会主义初级阶段特点
中共十七大报告中强调，必须“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”，“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。这是对中共十六大以来陆续提出的解决“三农”问题战略举措的系统总结，标志着我国“以工补农”战略的全面确立。
近年，“以工补农”各项措施首次得到全面总结：中共十六大以来，中共中央顺应时代要求，遵循发展规律，坚持统筹城乡发展，不断加大工业反哺农业、城市支持农村的力度；坚持“多予、少取、放活”，不断完善农业支持保护体系；坚持市场取向改革，不断解放和发展农村生产力；坚持改善民生，不断地解决农民生产生活最迫切的实际问题，农业和农村发展呈现出难得的好局面。
从发展的角度看，我国整体上还处于并将长期处于社会主义初级阶段。在这一阶段，我国“以工补农”具有鲜明的特点，体现为：
（1）主体多样性。“以工补农”的主体包括中央和地方各级政府，同时，还应包括工商企业、银行等金融机构、中介组织和城市公共产品(服务)管理者等。由于政府是社会经济政策的制定者和财政资金的支配者，对于社会分配和再分配起着决定性的作用，占据主导地位。因此，各级政府应该是“以工补农”的主体。
（2）地域差异性。虽然我国总体上进入了工业化中期阶段，但东部沿海和中西部内地差距较大。只有在中央政府的领导下，根据地方实际，制定并实施科学的区域政策，才能优化资源的空间配置，促进各地区经济发展。因此，从总体上看，“以工补农”会呈现明显的地域差异性。
（3）阶段性。由于地域差异性的存在，因此，各地“以工补农”政策一般都会遵循循序渐进、由点到面、由易到难、由慢到快的规律，出现由实验、示范到全面推广的过程。这使得“以工补农”会呈现出阶段性发展的特点。
（4）强制性。由于我国当前并没有实现物质财富的极大丰富，“以工补农”的不同主体拥有的社会剩余不尽一致。因此，“以工补农”必须通过一定的政府甚至法律强制才能顺利实施，并取得实效。
未来重点是，为了更好地推动“以工补农”战略，促进城乡关系、工农关系和谐，必须针对“以工补农”主体具有多样化的特点，规定不同主体的权责，建立相应的奖惩激励制度，使众多主体积极主动地履行“以工补农”的义务。一是要充分认识我国总体上刚跨入工业化中期阶段，地区间发展不平衡的事实，在“以工补农”政策的制定和实施中体现其阶段性和区域性的特点。二是要按照科学发展观的要求，转变政府职能，调整国民收入分配政策和政府财政支出结构，合理划分中央和地方政府在“以工补农”中职责，充分发挥各“以工补农”政策主体的积极性和能动性。三是要加强制度建设，为“以工补农”政策的实施提供制度保障，具体包括改革户籍制度、深化农村金融体制改革、完善农村土地征用制度、城乡劳动者平等的就业制度和构建全国统一的社会保障体系等。
三、改革开放以来我国处理工农关系、城乡关系的基本经验与启示
新中国成立60多年来，我国工农关系、城乡关系经历了一个从差距趋向缩小到又急剧扩大，再到走向统筹协调发展的过程，其中有许多基本经验值得总结提炼，这些基本经验与启示对当前和今后一个时期，统筹城乡发展与实现城乡一体化具有重要的现实指导意义。
（一）以坚持经济发展为中心，夯实工农、城乡协调发展的物质基础
经济关系是工农关系、城乡关系的最主要组成部分，是城乡运动规律的核心规约者，它决定着城乡关系的运动发展。
1958~1978年，由于党和国家的工作重心逐渐转移到阶级斗争上，政治斗争和政治运动成为城乡发展的中心内容，城乡经济关系成为城乡政治关系的附属物。在政治的影响下，高度集中的计划体制很快确立，协调融合的城乡关系也随之发生逆转，最终形成隔绝分离的城乡二元结构。在二元结构下，城乡经济各自独立运转，城乡经济仅体现为具有政治强制性的政府统购统销行为。这种背离经济建设中心、违背城乡运动规律的行为，使我国的城乡关系在20年的时间里呈现出僵化、沉闷和不协调状态，严重制约了我国经济社会发展。
中共十一届三中全会以后，党和国家以解放生产力和发展生产力为目标，先后进行了城乡经济政治体制改革，确立了市场在城乡资源配置中的基础地位，使城乡隔绝分离的状态逐步被打破，工农关系、城乡关系逐步走向交流融合和一体化发展工农关系、城乡关系之所以出现良好的发展态势，归根于改革开放以来我们对城乡运动规律的遵循和对发展这个执政兴国之第一要义的坚持，即坚持以经济建设为中心，推动城乡经济社会全面发展。
（二）以改革创新破解城乡二元结构，增强工农、城乡发展活力
创新是人类发展进步的根本方式。中共十一届三中全会之后，改革创新已成为破解城乡二元结构，增强工农、城乡发展活力的根本动力。
首先，调整工业化发展战略，把农业发展和农村面貌的改变作为现代化建设的根本问题，不再把农业置于为城市发展服务的地位。其次，改革经济运行机制，推动僵化的计划经济体制向灵活的市场经济体制转变，资源配置开始由计划向市场转变，为城乡资源的流动创造条件。再次，改革农村社会经济体制，建立农村家庭联产承包责任制，废止人民公社和统购统销制度，清除部分制约城乡人口自由流动的体制性障碍。改革使城乡关系由隔绝分离逐步走向交流融合，城乡经济焕发出勃勃生机和活力，农业总产值由1978年的1397亿元提高到1984年的321413亿元，年平均增长118%，农业增加值平均增长75%。农业总产值在工农业总产值中所占比重由248%上升到297%，共提高了49个百分点。孙家驹、虞梅生：《走向21世纪的中国三农问题》，江西人民出版社1997年版，第106页。工业总产值和增加值平均增长分别为1456%和95%，工农业增长速度比约为13∶1。于祖尧：《中国经济转型时期个人收入分配研究》，经济科学出版社1997年版，第187页。农村工业化进程明显加快，以乡镇工业为中心的非农产业获得快速发展。1978~1983年乡、村两级企业的就业人数由2821万人增加到3235万人，产值由493亿元增加到1017亿元。周叔莲、郭克莎：《中国城乡经济及社会协调发展研究》，经济管理出版社1996年版，第12页。1985年以后，改革重心向城市转移，进行了以城市为中心农村相配合的经济体制和社会管理体制改革，确立了社会主义市场经济体制，先后建立了一系列适应市场经济要求的经济社会制度，社会主义市场体系日益完善，改革开放事业日益向更广更深发展。但改革使城乡关系陷于失衡，城乡差距由1985年的172倍扩大到2004年的321倍。《中国统计摘要（2005）》，中国统计出版社2005年版，第102页。若将城镇居民的一些隐性福利和优惠折算成收入，中国城乡居民的收入差距可能达到6∶1。武力：《1949~2006年城乡关系演变的历史分析》，《中国经济史研究》2007年第1期。城乡关系失衡的根本原因在于城乡改革不同步，城乡制度创新不系统，城乡投入不均衡。为此，2002年国家又开始了以建设社会主义新农村和实现城乡一体化为目标的农村改革发展，着力破除城乡二元结构，实现农村经济社会快速发展和城乡关系协调融合。可见，改革创新不仅是城乡经济社会发展的根本动力，而且也是我们处理工农关系、城乡关系的根本手段。
改革开放以来，工农关系、城乡关系经历了由协调到失衡到逐步走向融合的演变，这种演变完全归功于改革创新，没有改革创新就没有工农、城乡发展和工农、城乡关系的和谐，改革创新已成为工农关系、城乡关系协调发展的根本要求，因此，应坚持把改革创新精神贯彻到推动城乡一体化发展的实践中去，着力清除阻碍城乡经济社会发展的所有体制性障碍，努力创造出有利于城乡协调发展与工农关系、城乡关系和谐融合的体制环境。
（三）实施农业产业化战略，发展现代农业，促进工农融合
农业产业化“是以国内外市场为导向，以提高经济效益为中心，对当地农业的支柱产业和主导产品，实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理，把产供销、贸工农、经科教紧密地结合起来，形成一条龙的经营体制。”道格拉斯·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，生活·读书·新知三联书店1994年版，第30页。实践证明，农业产业化能够促进城乡产业的协作与联合，改变工农业的分割局面；能够促进城乡关系的协调与和谐，改变城乡发展的失衡状态。
体现在：一是农业产业化以产业组织为中介，以利益联结机制为保障，实现了农业生产、加工和销售一体化经营，促进了城乡之间、工农之间的良性互动与协调发展。二是农业产业化以生产专业化、管理企业化和服务社会化为特征，这为农业提供了借鉴和运用城市企业组织经济活动的方式的机会，从而缩小了工农之间的差别。三是农业产业化扩展了城乡消费市场的流通渠道，推动了城乡消费的一体化。四是农业产业化为工业和服务业发展创造了更多的需求，从而增强了城市工业发展的后劲。五是农业产业化的规模化经营逐渐打破了行政地域界限，形成了众多跨地域的城乡经济组织，从而加强了跨区域城乡之间的协作关系。六是农业产业化实现了产业经营链条中各主体利益的有效结合，使他们都积极参与农业产业化的经营和管理，从而增强了城乡企业农户之间以及工农业之间的协调关系。因此，实践中，凡是农业产业化经营发展较好的地方，城乡产业融合度就高，农民增收幅度就大，城乡差距就小，如苏南地区。可见，农业产业化是正确处理工农关系、城乡关系的客观要求，是建设社会主义新农村和实现城乡一体化的必然选择。
（四）必须牢固树立统筹城乡发展的意识，促进城乡均衡发展
城乡统筹发展的实质就是要把城市和农村的发展纳入国民经济与社会发展全局之中，统一研究，统一规划，共同发展，彻底改变重工轻农的城市偏向，真正实现工农协调发展和城乡经济社会一体化，这是几十年来我们处理工农关系、城乡关系问题的基本经验，是新时期解决工农关系、城乡发展问题的重大创新，我们必须在全面建设小康社会中作为根本原则来坚持，必须在处理现代化进程中的工农关系、城乡关系时作为基本方针来遵循。
我国城乡发展不协调与统筹城乡发展的意识不强、“重城轻农”倾向有很大关系。因此要统筹城乡发展，首先应牢固树立统筹城乡发展的意识，实施城乡并重战略。一是在分配起点上，使农村居民在进入分配过程之前使其拥有的生产要素尽可能地平等，主要包括劳动者受教育机会和就业机会的平等，以及财产占有权利的平等。二是在分配过程中，建立生产要素进入市场决定机制，包括生产要素价格市场化和生产要素自由流动两个方面。当前，破除户籍、福利和就业等限制劳动力自由流动的各种制度性障碍，建立全国统一的劳动力市场是缩小城乡之间和农村内部居民收入差距的有力保障。三是在分配结果上，通过政府的税收、转移支付和社会保障等再分配手段，对收入分配关系进行第二次调整。一方面对农村高收入者进行合理调节；另一方面，要通过不同收入阶层之间的转移支付，建立和实施农村社会保障制度，缩小农村社会成员间的收入差距。
（五）坚持市场调节与宏观调控相结合，促进城乡资源自由流动与优化配置
改革开放后，中央先后废除了一些阻碍城乡资源自由流动的制度，确立了家庭联产承包责任制和社会主义市场经济体制，制度变革使城乡资源逐步自由流转，城市和农村都得到了极大的发展，社会总体生产效率不断提高。但市场经济的马太效应，使人财物等资源不断地流向本身基础就好、资金回报率高的城市，而农业和农村由于自身的弱质性和投资的比较效益低下却很难获得更多的发展资源，再加上计划体制下重工轻农重城轻乡忽视农民利益和农村经济发展的传统思维还未根本消除，使得城乡关系日趋不协调。面对城乡资源配置与经济社会发展的不均衡，国家实施强有力的宏观调控。
有效的宏观调控使更多的资源逐渐进入农村，带动了农村经济社会的发展和农民收入的增加。我国农村人均年纯收入，1978年为1336元，2008年为476062元，2010年达到5919元。历年《中国统计年鉴》，中国统计出版社出版。当前，全国近85%的农业人口参加了新型农村合作医疗，农村义务教育阶段学生全部免除学杂费政策已在全国实施，31个省区市都已建立农村最低生活保障制度。可见，城乡资源的自由流动和优化配置是城乡关系和谐融合的基础，而要实现城乡资源的自由流动和优化配置必须坚持市场调节与宏观调控相结合，市场是实现城乡资源优化配置与提高城乡资源利用率的有效手段，宏观调控是避免市场对城乡资源、城乡产业、城乡各经济主体行为的调节存在盲目性的有力保障。实践证明，只有以城乡一体化为目标，继续推进城乡市场化改革，着力清除阻碍城乡资源自由流动和优化配置的所有体制性障碍，不断完善市场经济体制和宏观调控体系，才能为工农关系、城乡关系的和谐融合创造有利的体制环境。
