建国60余年来，党和国家在解决民生问题上经历了一个曲折发展的过程。这一过程既受到中国现代化发展战略变化的影响与制约，同时也受制于演进中的不同的制度安排。本文将60余年的长过程划分为三个主要阶段。

　　一、重工业优先发展战略下的民生问题解决（20世纪50年代至70年代末）

　　新中国成立后，贫穷落后的国情和异常复杂的国际环境，促使中国现代化建设选择了优先发展重工业战略，以尽快建成比较完整的工业制造业体系，建成以拥有强大国防力量为标志的社会主义强国。因此，一方面，党和国家对民生问题予以了高度关注，另一方面，发展重工业所需要的高积累又影响了人民生活水平的提高。

　　（一）党和国家的民生关注

　　建国初期，中国面临着严峻的经济状况。党和国家采取有效措施，使国民经济得到全面治理和恢复，人民生活得到初步改善。三年经济恢复期之后，党和国家便把改善民生问题提上了议事日程。党中央在提出国家建设的目标时明确指出：“从根本上说，我们国家所进行的一切建设，都是为了人民群众的福利”。《建国以来重要文献选编》第9册，中央文献出版社1994年版，第211页。

　　在国家编制的“一五”计划中，对提高人民生活方面的计划是：“五年内，工人、职员的平均工资月增长33%，其中工业部门增长271%，农林水利部门增长335%，基建单位增长19%，国家机关增长657%，文教卫生系统增长382%。农民的生活也将得到进一步的改善，农村购买力1957年将比1952年提高一倍。”刘国光主编：《中国十个五年计划研究报告》，人民出版社2006年版，第62页。

　　1956年，毛泽东在《论十大关系》中也强调了对民生问题的关切，指出兼顾国家、集体和个人的利益，“是一个关系六亿人民的大问题，必须在全党和全国人民中间反复进行教育”。《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第272~275页。中共八大在提出建设社会主义强国的同时，凸显了其路线中的民生关注，提出要适当安排好重工业、轻工业、农业的比例关系，做到既要提高国家的工业化水平又要提高人民群众的生活水平。刘少奇在八大报告中强调：“在发展生产的基础上逐步地改善职工生活，对于提高广大职工群众的积极性，具有重大的作用。”并对改善职工生活作出周详要求。《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第231~232页。

　　八大在正确确定社会主要矛盾的同时，将发展生产力作为经济工作中心，在经济工作中比较重视人民生活水平的提高，使“一五”时期成为新中国历史上人民生活水平增长较快的时期之一。五年中，人均国民收入年均增长87%，全国居民消费水平由1952年的52元提高到1957年的102元。

　　党和国家在考虑制定“二五”计划时，继续关注民生问题。周恩来在《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》中，专门谈到改善民生的问题，指出：在“二五”期间，职工平均工资将提高25%~30%；应采取实际措施逐步改善职工的福利设施；为了改善农民的生活，应注意调整国家积累、合作社内部的公共积累及社员个人收入之间的比例关系，解决农民负担问题及合作社收益的分配问题，还应把农业税保持在一个适当比例上。《建国以来重要文献选编》第9册，中央文献出版社1994年版，第211~214页。

　　然而，符合国情的八大路线方针并没有得到始终如一的执行。在重工业优先发展战略下，实行的是“先生产、后生活”“高积累、低消费”的政策。

　　（二）“高积累、低消费”的政策指向

　　新中国可以继承的现代经济极少，发展工业化的资金极其缺乏。在重工业优先发展战略下，为了完成重工业的原始积累，中国在国民收入的分配上，不得不实行高积累、低消费政策，经济发展的成果主要用于建设大型重工业项目。

　　从积累率的比例来看，“一五”时期，国家处于工业化建设基础阶段，积累率平均为242%。“大跃进”时的“二五”时期，积累率上升为308%。三年调整时期，大批工业项目下马，积累率下降到年均227%。“三五”时期又上升为年均263%，“四五”时期更上升到年均33%，其中1971年高达341%。这个比例，使中国的社会功能严重缺失。

　　对于积累和消费的比例问题，毛泽东在1958年1月写的《工作方法60条》中认为：“积累和消费的比例怎样才算恰当，这是一个关系我国经济发展速度的大问题。”他着重谈了农业合作社的积累和消费的比例问题，并推广湖北的经验，提出“以1957年生产和分配的数字为基础，以后的增产部分四六分（即以四成分配给社员，六成作为合作社积累）、对半分、倒六四分。如果生产和收入已经达到当地富裕中农的水平的，可以在经过鸣放辩论取得群众同意以后，增产的部分三七分，或者一两年内暂时不分，以便增加积累，准备生产大跃进。”《建国以来毛泽东文稿》第7册，中央文献出版社1992年版，第49页。在这种积累和消费的比例导向下，加之大量缩减农民的自留地，对副业生产做出种种限制，使农民收入大大减少。

　　在高积累的政策指向下，尽管党和国家一再强调“必须妥善地安排国民收入中积累和消费的比例关系，在保证国家建设规模逐步扩大的同时，使人民生活得到逐步的改善”，《建国以来重要文献选编》第9册，中央文献出版社1994年版，第211~214页。但在实际操作中，则是以各种手段最大限度地动员国内资源投入重工业建设，而人民收入水平的提高则处于从属地位。重工业优先发展与人民收入增长近乎停滞互为因果。1962年11月，国家计委长期局在《十年计划工作经验总结》讨论稿中，分析重工业优先发展带来的弊端，指出：以重工业特别是以钢铁为中心安排计划，从而导致了比例关系的严重失调。反映在生产方面，就是重工业挤了农业和轻工业；反映在国民收入分配上，就是积累挤了消费。刘国光主编：《中国十个五年计划研究报告》，人民出版社2006年版，第252页。

　　高积累、低消费政策实施的结果，是使人民收入不能随经济增长而同步提高。1957~1978年中国工业总产值由704亿元增加到4237亿元，增长了6倍，但同期城镇职工年均工资水平却由624元下降为615元。城镇居民的生活水平勉强维持温饱，而只及城镇居民消费水平三分之一的农民则温饱不足。

　　高积累、低消费政策的实施，固然对建立中国现代工业基础起到了重要的作用，但过高的重工业比重和积累，是以牺牲人民生活水平的提高为代价的。

　　（三）影响人民生活水平提高的其他几个重要原因

　　在实施重工业优先发展战略的同时期，还有几个重要因素影响了人民生活水平的提高，如人口过快增长带来的高就业、低工资政策；过“左”的政治路线导致轻视群众物质利益的观念；超国力的对外援助影响了人民生活的提高，等等。

　　二、“三步走”发展战略下的民生问题解决（20世纪70年代末至21世纪初）

　　摆脱贫穷、提高人民生活水平，成为改革开放以来中国所面对的最大问题。而改革开放带来的中国经济的巨大发展，亦与人民生活的巨大改善紧密相连。

　　（一）现代化战略中的民生取向

　　在党中央所制定和实施的现代化战略中，凸显了其民生取向的特点。

　　其一，在现代化“三步走”发展战略中，把逐步提高人民生活水平置于中心位置。1978年底通过的中共十一届三中全会公报指出：“城乡人民的生活必须在生产发展的基础上逐步改善，必须坚决反对对人民生活中的迫切问题漠不关心的官僚主义态度。同时，我国经济目前还很落后，生活改善的步子一时不可能很大。”《三中全会以来重要文献选编》（上），人民出版社1982年版，第9页。鉴于此，中国现代化战略目标的提出，充分总结了以往的经验，也充分考虑了中国经济发展的实际水平。在“三步走”的发展战略中，每一步经济增长指标，都有人民生活水平的提高相对应，从“温饱”到“小康”，再到“中等发达”水平，始终把人民生活水平的提高，当作衡量中国现代化的阶段性标志，做到发展生产与改善人民生活相统一。

　　其二，把人民的眼前利益和长远利益结合起来，实施从部分先富到共同富裕的发展战略。在1978年12月召开的中央工作会议上，邓小平提出了“让一部分地区一部分人先富起来”，影响和带动“全国各族人民都能比较快地富裕起来”的非均衡发展战略。这一发展战略，是对中国长期以来在民生问题上实行平均主义分配方式的重大突破，并经过党的历次代表大会的不断完善，成为中国发展国民经济、解决民生问题的基本实践的主要内容之一。

　　（二）打破平均主义“大锅饭”，实行“效率优先、兼顾公平”的发展原则

　　中国的改革以打破平均主义“大锅饭”、追求效率为出发点。1978年5月，国务院便发布了《关于实行奖励和计件工资制度的通知》，逐步推开并完善了计件工资和奖金制度。1985年1月，国务院发出了《关于国营企业工资改革问题的通知》，决定在国有大中型企业实行“工效挂钩”的新工资制度。同时在企业内部也打破职工吃企业大锅饭的分配机制。“工效挂钩”的实行，促进了企业经济效益的提高。

　　在实践的基础上，1987年中共十三大提出了“在继续促进效率提高的前提下，体现社会公平”的分配政策。十四届三中全会关于建立社会主义市场经济体制的决定，明确了“效率优先、兼顾公平”的原则。这一原则在十四届五中全会及十五大的精神中继续得到体现。这是基于党对中国国情的正确认识而提出的。当时中国面临的最大问题是生产力不发达，最主要任务是治穷。只有不断提高效率，增加社会财富，才有解决民生问题的物质基础。效率优先带来了中国经济的快速发展，建立起了强大的国民经济。

　　（三）产业结构的调整，为提高人民生活水平创造了条件

　　十一届三中全会后，由国民经济调整工作开始，中国工业化发展战略从优先发展重工业转变为农轻重并举发展。调整产业结构，改变工业结构“重重、轻轻”的状况，加快农业、轻工业、流通业的发展。从产业结构看，1978~1984年农业增长领先，工农业总产值中农业产值的比重从2479%上升到2967%。轻工业“六优先”政策使轻工业在80年代至90年代增速一直快于重工业，1997年轻、重工业的比例为491∶509，重工业产值在工业总产值中的比重比1978年下降了6个百分点。产业结构由原来的畸重型向轻型化转变。参见曾培炎主编：《新中国经济50年》，中国计划出版社1999年版，第269、588页。

　　产业结构的调整，使中国经济得到全面发展，为提高人民生活水平创造了良好条件，也带来了人民消费机制的根本变化。1993年，中国城乡人民告别票证经济时代，凭票供应、排队抢购的现象一去不复返，消费品市场由计划经济时代商品短缺、供不应求的卖方市场变为市场经济时代商品丰富的买方市场。

　　与此同时，在以分配体制改革为先导的经济体制改革的促动下，国民收入的分配格局发生了显著变化。根据测算，中国居民所得在国民生产总值中所占比重由1978年的505%上升到1994年的696%，其中农民所得比重先上升后下降，提高了12个百分点，而城镇居民所得比重由1978年的201%上升到1994年的38%，上升了18个百分点。另一方面，国家所得占国民生产总值的比重显著下降，由1978年的316%下降到1994年109%。参见曾培炎主编：《新中国经济50年》，中国计划出版社1999年版，第589页。国民收入分配呈现向居民个人倾斜的格局。

　　在中国现代化“三步走”发展战略下，中国人民的生活水平得到了明显提高。据统计，1979~2003年，中国城镇居民平均收入从400元上升到10000余元，增加了25倍；中国农民人均收入由150元提高到2800元，增长近20倍。

　　（四）发展中出现新的民生问题

　　进入新世纪时，中国这个曾经是共同贫穷的国家终于解决了温饱问题，继而达到总体小康水平，进入了全面建设小康社会的新阶段。但20世纪八九十年代的改革发展在快速前行中也出现了不容回避的新的民生问题。一是在人民收入大幅度增加的同时，出现了以不同收入水平划分的各阶层间的收入差距逐渐拉大的情况；二是与经济体制改革相配套，中国的社会保障制度改革显得滞后，到21世纪初，尚未全面建立统筹与普及城乡居民的最低生活保障制度，也未形成规范有序的管理体制和运行机制。

　　三、科学与和谐发展战略布局下的民生问题解决（2002年至今）

　　中共十六大以后，以胡锦涛为总书记的党中央面临着的必须解决的最大民生问题是：缩小贫富差距，理顺收入分配机制，重点提高城乡中低收入者的收入水平，努力使人民收入总水平与国民经济保持同步快速增长。在提出科学发展观及构建社会主义和谐社会的战略布局下，党和国家在解决民生问题上有几个显著的特点。

　　（一）从“效率优先、兼顾公平”到更加注重“社会公平正义”

　　十六大之后，党中央在提出和实施构建社会主义和谐社会战略任务的过程中，在发展理念上实现了从“效率优先、兼顾公平”到更加注重“社会公平正义”的转变。2004年，十六届四中全会首次提出要构建社会主义和谐社会，促进社会公平正义。2005年2月，胡锦涛指出，要“在促进发展的同时，把维护社会公平放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果，使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进”。胡锦涛：《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》，《当前政治理论教育读本》，人民出版社2007年版，第270页。这年10月召开的十六届五中全会的一个新亮点，便是强调“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”，而不再提“效率优先、兼顾公平”。值得注意的是，党中央强调社会公平正义，并不是要再回到计划经济时代的平均主义，而是要改善分配严重不公的状况，在经济增长的同时，逐步为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务。

　　（二）从侧重经济立法到注重民生立法

　　改革开放以来，中国在相当长的一段时间里侧重于经济立法，这是因为建立健全市场经济体制之需。到21世纪初，市场经济体制已基本建立，民生立法的需求就随之凸显。2004年3月，十届全国人大二次会议审议通过了第四次宪法修正案，“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家尊重和保护人权”等内容被写入宪法。这标志着中国第一次以法律形式保障人权，个人私有财产从此获得了与公有财产平等的地位。近年来，民生方面的立法几乎占了全国人大常委会审议法律的一半。2007年8月通过的《就业促进法》明确了政府在促进就业中的职责，使促进就业的工作机制及体系法制化。2009年2月，食品安全法历经四次审议终获通过。而关系民生切身利益的新的《社会保险法》在2010年10月28日通过及颁布。一系列新的法律条文的诞生，破解了人民群众最关心、最直接、最现实的利益难题。从侧重市场经济立法到注重民生立法，反映了中国立法重点的转变，也体现了党中央在解决民生问题上的更大力度。

　　（三）从建设型财政到公共型财政

　　改革开放后，随着市场活力迅速增加带来了中国财力的逐渐强大。1950年中国财政总收入为652亿元，1978年为11211亿元，而到2008年，全国财政收入突破6万亿元，2010年达到了831万亿元。随着国家财力的增强，国家更有实力来解决人民群众亟待解决的问题。十六大以来，在科学发展观指导下，财政理念突出了以民为本，更加关注人民群众迫切需要解决的问题。如针对“住房难”问题，中央政府在“十一五”期间用于保障性住房建设拨款达1300亿元，全国有1500万户中低收入及困难家庭受惠。2009年，中央财政安排就业专项资金426亿元，社会保障资金2906亿元，医疗卫生支出1277亿元。“十一五”期间中央财政教育支出累计445万亿元。这些均比以前增长了相当大的幅度。伴随着国家财力的增强，财政支出结构的变化，公共财政的特点越来越突出，从过去的生产建设型财政转变到公共型财政，中国正在着力解决过去无力解决的诸多民生问题。

　　（四）加大解决民生问题的决策力度

　　在科学发展与和谐发展的总体战略布局下，党和国家坚持以人为本，关注社会弱势群体，在解决民生问题上采取了若干重大举措，使民生问题的改善得到了实质性提升。一是普遍提高城乡居民收入，重点改善低收入群体生活，推进收入分配制度改革，深化个人所得税改革；二是关注农民问题，废止农业税，使一个在中国延续了两千多年的税种宣告终结；三是实施积极的就业政策，“十一五”期间，中国就业总量一直稳步增长，城镇新增就业5771万人；四是完善中国特色的社会保障体系，2003年开始建立新型农村合作医疗制度，同年国务院颁布《工伤保险条例》；城镇职工基本养老保险实现省级统筹；2007年始建立农村居民最低生活保障制度和城镇居民基本医疗保险制度；2009年在全国开展新型农村社会养老保险试点，实施重点针对农民工的养老保险关系转移接续办法。

　　（五）尚存在及须解决的民生问题

　　十六大以来，虽然党和国家不断加大了解决民生问题的力度，但中国的民生问题解决仍存在不少局限与瓶颈：其一，收入分配制度改革仍相对滞后。主要为劳动报酬在初次分配中所占比重偏低，社会成员之间、城乡之间、地区之间的收入差距仍有拉大的趋势，收入分配秩序尚不规范。其二，社会保障体系还不完善。主要为城乡社会保障发展不平衡，广大农村地区严重滞后，一些基本保障制度覆盖面较窄。其三，基本公共服务体系仍滞后。快速增长的公共需求与公共产品短缺、公共服务落后的矛盾十分突出，是中国经济社会发展中存在的一个大问题。其四，从目前中国居民的消费率来看，尚存在“消费需求不足”的问题。中国的消费率不仅低于发达国家，也低于处于相同阶段的发展中国家。据世界银行统计，现阶段中等收入国家的居民消费率为60%，而中国仅为35%。与民生问题直接相关的居民消费率处于低迷状态，反映了人民生活在总体上所处的有限的水平位置。

　　尚存在的民生问题，仍须党和国家进一步制定解决方案，下大力气加以解决，同时还必须以改善民生为导向来加快转变经济发展方式。

　　四、结语

　　新中国成立以来，党中央在解决民生问题上的决策与实践，随着中国现代化战略的发展演进而不断发展进步着。我们由此看到，党中央在解决民生问题上的政策走向，受到中国在不同时期现代化发展战略的影响。因为现代化战略决定了各个时期的工作指导思想、主要任务及各种政策方针。但除此之外，中国的民生政策走向还受到制度载体的影响与制约。

　　20世纪50年代通过社会主义改造建立起来的单一公有制，并非建立在社会化大生产基础之上，这一选择不是工业化的结果，而是为实现工业化创造必要的条件。因此，单一公有制实际上承担着双重任务：一是为工业化积累资金，即尽可能压低消费，集中资金办大事；二是保证高积累下的消费品的平均分配和社会稳定。但这种平均主义缺乏原动力，没有达到预期的调动人民群众生产积极性的目的，只带来普遍贫困下的“社会稳定”。改革开放后的经济体制改革，在制度载体上，实现了由单一公有制向多种经济成分并存的所有制结构转变。这不仅适应中国经济发展不平衡的国情，而且成为调动一切积极因素、充分利用各种资源进行现代化建设的制度载体。在这一制度载体下，实现了让一部分人先富起来的预期目的，达到了国民经济总量大大增加、人民生活水平普遍得到提高的整个社会总体上小康的阶段性目标。进入21世纪后，面对贫富差距日益拉大的新的民生问题，党和国家着手从制度上加以解决的着眼点，并非改变多种所有制并存的经济制度，而是从改革和完善分配制度及社会保障制度上下功夫，以求达到最大限度解决民生问题的制度保证。当然，这种制度的改革与完善尚处在一种现在进行时的过程之中。

　　建国60余年来，在中国共产党的领导下，中国的民生问题已获极大解决。但中国区域广阔，人口众多，民生问题的解决仍有待进一步拓展。从2011年开始实施的“十二五”规划，把改善民生摆在了首要位置。在未来的发展中，对于改善民生，中国共产党尚肩负着繁重艰巨的任务。