一、引言

　　新世纪以来在全国范围内逐步展开的农村税费改革是我国财税体制的一次重大变革，几乎同时，“公共财政”作为一个新的理念也引起了人们越来越多的关注。从2004年开始至2012年，我国政府相继颁布了8个中央一号文件，尽管8个“一号文件”的侧重点各有不同，但扩大公共财政的支农力度、提高农村的公共服务水平、促进农民增收减负是每一个一号文件必然涉及的内容。2011年，推进基本公共服务的均等化，被列为“十二五”期间我国财政体制改革深化的重要目标之一。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第47章。这些政策的出台和理念的倡导，在将国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村的同时，也逐步地推进着财政体制的转型。我国的“三农”政策正逐步地在“取”、“予”之间进行着重大的战略性调整。回顾新中国乡村财政本文中的“乡村财政”主要指的是乡镇一级的财政收支以及村一级的公共收入与支出，这一层面上的公共收支都与农民所享受到的公共产品和服务——尤其是社区型公共产品的供给有十分紧密的联系。但必须指出，村级公共收支从来没有作为“一级财政”出现，这一点与乡镇财政有明显区别，经费自筹是两者表现出的共同特征。运行方式的演进历程，可以看出，乡村公共开支的相当一部分被用于乡村公共产品供给。因此，完成由传统的财政体制向公共财政的转型，必须在乡村财政的运行和乡村公共产品的供给上有所突破。这不仅需要对公共财政的合理预期，还需要改变原有的乡村公共产品供给方式单一和需求者偏好显示不足的状况，在“供”、“求”两个层面上对原有的乡村财政和公共品供给体制进行改革。

　　二、公共产品供给：乡村财政的核心命题

　　从新中国成立之前的“村概算”、“整理村财政”，到新中国成立之后乡镇财政与中央、省（市）、县等各级财政预算体系的游离，再到人民公社时期的收支包干，直至人民公社取消后乡镇财政的建立，经费自筹几乎是乡村公共收支始终面临的问题。乡村公共产品供给是乡村财政的核心命题。

　　（一）乡村财政体制的演变

　　中国共产党领导下的乡村财政体制经历了一个不断变化的过程。早在抗日战争时期，为了规范村级财政、实现收支平衡，晋察冀等边区政府就颁布过相关文件，推进“村概算”制度，目的在于严格控制村公所支出、推动村民的民主决策。“整理村财政”的行动一直持续到了解放战争时期。村一级经常性的公共开支“主要包括村政经费（干部津贴及办公费），教育费（小学经费及文化娱乐），武装费（民兵开支等）”。而“晋冀鲁豫整理村财政的办法有两种：一种是地方经费（包括村政经费）全由县政府来统筹统支；凡是统筹统支地方，开支一般比较节省。另一种是由县政府统一规定征收和开支的标准，由村自己民主评议，按此标准自筹自支，按期公布账目，并交区公所审核。”1947年召开的华北财经会议认为“这种由上到下管理监督，由下而上民主评议的办法”“比较简单易行，可以普遍采用。”武力、郑有贵主编：《解决“三农”问题之路》，中国经济出版社2004年版，第170~172、256~258页。由此可见，当时相当一部分村财政的支出经费都是通过自筹解决，无法依赖上级财政的拨款。

　　新中国成立后，乡村财政支出的这一局面并没有发生根本的变化。1951年3月，政务院颁布《关于一九五一年度财政收支系统划分的决定》，其中明确规定，全国财政的收支系统实行中央、大行政区和省（市）三级制。“专署及县（市）的财政，列入省财政内。”而“县（市）所属的乡村财政，单独编造预算，不列入省财政预算内”。1951年4月5日《人民日报》。同年7月，政务院发布的《关于进一步整理地方财政与平衡收支的决定(草案)》，将乡村政府的办公费、干部补助和训练费、会议费、民兵费列入地方财政开支。但实际操作中，省、县级政府并不能为乡村政府提供足够的经费，据1952年对全国16个省的调查，乡村政府财政收入中来自上级的拨款仅占其总收入的三分之一左右。《1949~1952年中华人民共和国经济档案资料选编·财政卷》，经济管理出版社1995年版，第738页。而乡镇财政支出的主要用途集中在文教卫生费、行政管理费、经济建设费、民兵事业费、社会事业费（包括烈、军、工属补助，乡镇干部及民兵、民工因公伤亡之医药及埋葬费，孤、老、残疾之救济费）等，其中文教事业费和行政管理费占总支出的一半以上。《1949~1952年中华人民共和国经济档案资料选编·财政卷》，经济管理出版社1995年版，第755~756页。从当时华北财委提交给中央的报告来看，包括村小学的房屋修缮、校具购置、冬学、民校、挖河、修桥、补路等必要开支以及文化娱乐经费、代耕优抚等，只能通过摊派解决，地方政府财政根本无力全部负担。武力、郑有贵主编：《解决“三农”问题之路》，中国经济出版社2004年版，第303页。

　　1952年底，政务院发出《关于一九五三年度各级预算草案编制办法的通知》，第一次明确将乡镇财政预算纳入了国家预算，要求将其“列入县（市）总预算内”，乡（村）镇的支出“为县（市）的单位预算，由县（市）统筹”。根据这一文件，乡（村）镇的干部训练费、干部会议费可列入县预算支出，乡（村）镇的行政办公费、干部生活补助费、小学教员工资及学习公杂费均列入乡（村）镇单位预算。但是，纳入国家预算并不意味着乡村财政支出不再需要自筹经费，因为，文件同时规定，“如有关公益事业，确系出于农民自愿，并经过乡（村）镇人民大会通过及县人民政府批准得行摊派”，只是摊派的数额不得超过中央农业税的7%，且“地方公益事业的范围，亦必须限于全乡（村）镇水利灌溉、修桥补路、公共卫生设施以及小学教育修建设备或其他合理的文化活动等重要事项。”《十年来财政资料汇编》，财政出版社1959年版，第48~50页。

　　随着农业合作化运动的快速推进和全国范围内人民公社化的实现，乡村基层政权的改变也使财政运行机制发生了变化。1958年10月，《财政部关于农村人民公社财政管理工作中几个问题的意见》中，提出了要在农村人民公社建立一级财政，以负责统一管理本社范围内财政收支的想法，对人民公社应当上缴国家的收入和应当由国家开支的经费，“实行收支包干的办法。包给人民公社的收入，包括：原来应当缴纳的农业税、工商税，下放到公社的工业、交通、邮电、商业、银行等企业收入和原有的乡办企业收入、附加收入及其他零星收入等。包给人民公社的支出，包括：原来由国家开支的乡干部和中小学教职员工资、各项公用经费和事业费，以及下放到公社的各事业单位的人员工资、公用经费和各种事业费用……按照上述范围实行收支包干以后，人民公社的收入不再按原有的各种项目分别向国家缴纳，支出也不再按原有的各种项目分别由国家拨付。”《1958~1965中华人民共和国经济档案资料选编·财政卷》，中国财政经济出版社2011年版，第56页。

　　此后不久中央作出的《关于适应人民公社化的形势改进农村财政贸易管理体制的决定》进一步强调了对人民公社实行财政包干的运行机制，在农村人民公社完成需要上缴给国家的财政任务之后，“县联社还可以根据各个公社的积累情况和当地群众的要求，酌量提取一定比例的资金，用于全县或者更大范围的生产建设事业、文教事业和社会福利事业，使公社的积累，得到更合理的使用，发挥更大的效能。”1958年12月23日《人民日报》。由于人民公社体制自身也在不断的调整当中，20世纪60年代初，中央相继出台一系列文件重新确立了人民公社内部“三级所有、队为基础”的核算体制，《中共中央关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，《农业集体化重要文件汇编》（下），中共中央党校出版社1981年版，第544页。基本核算单位的缩小在一定程度上解决了当时对农民有效激励不足的问题，但同时也意味着公社一级财政并没有真正建立起来。作为基本核算单位的生产队一直有向社员提取一定比例的公积金、公益金作为公共开支的权利。

　　乡镇一级财政的确立到改革开放以后才得以完成。1983年1月，中央“一号文件”中提出要改革人民公社体制，实行政社分设。10月，中共中央和国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求在农村建立乡政府以及乡一级财政。1984年起，各地乡级财政开始逐步建立。乡级财政的确立不仅为上级政府稳定的财政收入来源提供了保证，同时也为基层乡村公共产品和服务的供给发挥了重要作用。与以往相同的是，乡镇政府在履行自身职能时所需要的财政支出仍有一部分要自筹解决。1985年财政部发布的《乡（镇）财政管理试行办法》中明确提出，“乡和村兴办教育、修建公路、实施计划生育、优待烈军属、供养五保户等事业的费用，原则上应当以税收或其他法定的收费办法来解决。在这一制度建立之前，……实行收取公共事业统筹费的办法。”《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社1992年版，第355页。在这样的背景下，1985年，全国的乡村提留统筹费有了一个大幅度的提升，从1984年的961亿元增长为2438亿元数据来自1985年、1986年的《中国农业年鉴》。。各种提留统筹成为20世纪90年代农民负担的一个重要构成部分，直到新世纪以来大范围的农村税费改革才逐步被取消。

　　（二）制度外财政与乡村公共产品供给的自我供给

　　从新中国成立至今，尽管政府的财政体制进行了多次程度不同的调整和改革，但乡村财政收入与支出的运行方式始终都与上级财政存在着巨大的差异。而与中央、省、县（市）级财政的最大区别在于，乡镇一级的财政从来没有被完整地纳入过国家预算体系，由于上级政府的财力有限，从新中国成立之初甚至成立之前开始，直到新世纪以来的农村税费改革，乡村政府从前文中的描述可以看出，乡镇政府部分资金自筹是文件中明确规定的，而村一级的公共事务更需要农民自筹解决。一直面临着自筹资金的问题。乡镇政府以各种形式筹集的自筹资金以及由此发生的政府支出很早就被学者定义为“制度外财政”，孙潭镇、朱钢：《我国乡镇制度外财政分析》，《经济研究》1993年第9期。而从时间上来看，中共领导下的乡村财政的“制度外”特性持续了很久，乡村财政甚至从来没有成为严格意义上的“制度内”财政。

　　而这种制度外筹资的一个重要用途是为乡村提供必要的公共产品和服务。从推行“村概算”制度时期的“村政经费（干部津贴及办公费）、教育费（小学经费及文化娱乐）、武装费（民兵开支等）”，到新中国成立初期的“全乡（村）镇水利灌溉、修桥补路、公共卫生设施以及小学教育修建设备或其他合理的文化活动”等“出于农民自愿”的地方公益事业，再到人民公社时期生产队提取的用于“生产队兴办基本建设和扩大再生产的投资”和“社会保险和集体福利事业费用”的公积金、公益金，《农村人民公社工作条例修正草案》，《农业集体化重要文件汇编》（下），中央党校出版社1981年版，第640页。最后到乡镇财政确立后经国家允许征收的“三提五统”，主要包括：（1）村提留（含公积金、公益金、管理费）；（2）乡镇统筹费（一般包括乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路修建等各项内容）。即俗称的“三提五统”。乡村财政的制度外筹资，至少从名义上来看，与乡村公共产品的自我供给有着密不可分的关系。事实上，我国的县乡政府也确实提供了绝大部分与公民权利及日常生活关联度较高的基本服务。阎坤：《中国县乡财政体制研究》，经济科学出版社2006年版，第76页。公共物品的供应是政府财政的基本职能之一。詹姆斯·M布坎南、理查德·A马斯格雷夫著，类承曜译：《公共财政与公共选择》，中国财政经济出版社2000年版，第47页。不论是公共品供给在财政中的重要地位，还是我国特殊的乡村财政体制演进与乡村公共品供给之间的密切联系，都决定了一点——在我国要构建完善的公共财政体系，农村的公共产品供给是不容忽视的问题。

　　三、公共财政视角下的乡村公共产品供给

　　由传统的财政体制向“公共财政”转变是建立社会主义市场经济体制的必然要求。“公共财政”，是政府为了满足社会的公共需要而进行资源再分配的行为。市场经济条件下，公共财政的基本特征之一，是政府要为所有经济主体提供“一视同仁”的服务张馨：《财政公共化改革——理论创新·制度变革·理念》，中国财政经济出版社2004年版，第45页。——不论这一主体是在乡村还是在城市。但财政体制的这种转型并不单纯是理念转变的问题，还需要坚实的经济基础。实现财政体制的转型需要从原有的乡村财政运行方式以及乡村公共产品供给存在的问题入手。

　　（一）乡村“公共财政”的有效覆盖与合理预期

　　由传统的乡村财政体制向“公共财政”转变，不断扩大“公共财政”对农村的有效覆盖范围，是我们未来努力的方向。但公共财政究竟应当——以及可能在何种意义和程度上实现对农村的覆盖值得探讨。考虑到我国乡村财政体制长期以来独特的运行方式，乡村“公共财政”体系的构建与完善将需要一个过程。因此，对于“公共财政”及其为乡村公共产品供给方式的转变所能发挥的作用首先应该有一个合理的预期，扩大“公共财政”对乡村的覆盖并不意味着乡村的全部公共产品都能够依靠政府财政的支持来解决。

　　改革开放以来我国财税体制中有两次较大的变革引起了人们相当多的关注，一次是1994年推行的分税制改革，另一次是新世纪以来在全国范围内逐步展开的农村税费改革。两次改革或直接或间接地都对乡村财政以及乡村公共产品的供给方式产生了巨大影响。1994年的分税制改革对中央和地方政府的财权与事权进行了相对明确的划分，但并没有进一步规范地方政府之间的财政体制。在财力上移、税源有限、支出刚性等多重因素的作用下，县乡等基层政府面临着很大的财政压力。而在县财政困难加剧的情况下，县级政府又会在一定程度上通过集中财力的方式将财政困难转嫁到乡镇一级。陈锡文主编：《中国农村公共财政制度》，中国发展出版社2005年版，第61页。从20世纪80年代中期乡镇财政逐步确立开始直到90年代中期，自筹经费占乡镇财政收入的比重不断上升，到1995年达到273%左右，这是全国平均水平，在一些具体的个案中，这一比重高达60%、70%，甚至80%以上。林万龙：《中国农村社区公共产品供给制度变迁研究》，中国财政经济出版社2003年版，第97~98页。由此可见自筹经费在乡镇财政收支中的重要作用。

　　2000年以来的农村税费改革既是一场针对农民负担问题的变革，也是一次针对基层政府财政体制的变革。在这个意义上讲，它是1994年分税制改革的接续。1994年的改革对中央与地方之间的财政运行做出了规范和调整，而农村税费改革则是要对地方政府的财政运行做出规范和调整。在农村税费改革中被取消的乡镇统筹费和村提留恰恰是乡村财政中自筹经费的重要内容。所以，尽管税费改革在减轻农民负担的过程中发挥了巨大作用，但它仍然只能被视为一场重大的财政体制变革的起点，而不是终点。因为乡村财政收支以及农村居民对于大量公共品的资金需求的缺口并没有由此得到解决。据估计，在农业税费尚未被全部取消的2004年，我国乡村债务总额已经高达6千亿~1万亿元。朱钢、谭秋成、张军：《乡村债务》，社会科学文献出版社2006年版，第2页。农村税费改革有一点和1994年的分税制改革相同，即它们都为基层的乡村财政的运行和公共产品的供给带来了压力。“公共财政”对农村的全面覆盖仍然面临着财力的制约。现阶段在乡村确立公共财政的更现实的目标应当是尽量缩小城乡在公共产品和服务供给上存在的差异，尽快实现“基本公共服务的均等化”，而不是单纯强调财政对农村公共品的全面覆盖，这是在认识上首先应当澄清的一点。

　　（二）乡村公共产品供给的适度多元化

　　关注农村公共产品的供给主体多元化以及农村公共产品供给方式新的探索与尝试，同样也是公共财政建设应当努力的方向。近年来，我国政府不断加大财政对三农的支持力度，投入了大量资金用于农村的公共产品提供：2003年，中央政府启动了以政府筹资为主，个人少量缴费，农民自愿参加，重点提供大病保障的新型农村合作医疗制度试点。截至2010年底，2678个县（市、区）开展了新型农村合作医疗工作，新型农村合作医疗参合率963%；2009年8月，人力资源和社会保障部提出，中国农民60岁以后将享受到国家普惠式的养老金，2010年全国列入国家新型农村社会养老保险试点地区参保人数达10277万人。《2010年国民经济和社会发展统计公报》，http://wwwstatsgovcn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20110228_402705692htm。2008年起我国全面实行城乡免费义务教育，到2010年，全国13亿名农村义务教育阶段学生全部享受免除学杂费和免费教科书政策。但总体上看，财政对农村的覆盖仍只限于一些在全国范围内具有普遍性的重要公共产品，而很难再兼顾其他。

　　乡村公共产品和服务的一个重要特点在于其差异性，一方面，不同的文化习俗、不同的经济发展水平、不同的环境条件都会导致农村居民对公共产品和服务需求的千差万别。而另一方面，公共产品自身的内涵、特征也会随市场环境、技术水平等因素发生变化。尽管消费不具有任意可分性是公共品的重要特征之一，但是随着公共品使用者群体规模的变化，物品与服务的“可分性”或“不可分性”却可能随之发生改变，詹姆斯·M布坎南著，马珺译：《公共物品的需求与供给》，上海人民出版社2009年版，第158~159页。公共产品的非竞争性也是如此。这意味着产品“公共性”的范围并不是固定不变的。某一种乡村公共产品和服务完全有可能在一定的条件下向“混合物品”转化。这种变化使得公共品的提供主体和筹资方式都可能发生一定的改变。政府能否为所有的这些乡村公共品支付相关费用，要回答这样的问题所要考量的不仅仅是政府是否具有足够的财力，还有这样做是否是最有效率的供给方式。在我国的一些乡村公共产品领域，已经出现了政府不直接承担供给责任，而是动员社会资本进入并完善服务提供的竞争和监督机制的尝试，顾昕：《公共财政转型与政府卫生筹资责任的回归》，《中国社会科学》2010年第2期。通过多方的合力来推动乡村公共产品的供给。

　　长期以来，我国乡村的公共产品供给方式是相对单一的，农民需要为公共产品和服务支付费用，而政府是乡村公共产品的主要供给者。如果单纯依靠政府，在财力的约束下，政府可能只能提供最基本的公共产品，而不能适应农村居民多元的公共产品和服务的需求。“公共财政”需要尽力填补农村公共产品供给存在的缺口，但其填补的方式可以是多元的，这种努力并不仅限于财力上的直接支持。从供给的层面而言，适度推进乡村公共产品供给的多元化也是“公共财政”建设的题中应有之义。政府在乡村公共产品领域不仅可以充当提供者的角色，还可以借助财政的适当干预扮演公共产品供给的引导、推动和监督者的角色。

　　（三）微观主体需求偏好的显示与财政“公共性”的微观内涵

　　我们不断强调公共财政有效覆盖农村，这种说法本身其实更多地是以乡村公共产品的供给为侧重点的，而在一定程度上忽略了乡村公共品需求者——农民在公共品提供中所应当发挥的作用。可以说，从新中国成立直到新世纪以来的农村税费改革，不论是在集体经济时期，还是在改革开放以后，我国的农民在很多时候并没有权力选择是否为自己所享受到的公共产品和服务付费。他们必须为公共产品集资，但在多数情况下没有选择接受何种公共产品和服务的自由，这是相对单一的供给主体和强制性的公共产品供给方式的必然结果。而长期以来乡村公共产品提供方式所表现出的这些特点又使我们在农民偏好显示以及农民在公共品供给决策中的参与机制等方面都存在缺陷。完成向“公共财政”体制的转型，不能只是一味强调财政对乡村的覆盖，“公共财政”体系建设还有一个重要的任务，即在微观层面上使财政的“公共性”真正得以体现——充分显示农民作为乡村公共产品需求者的偏好，并建立规范的公共选择机制，使农民在乡村公共产品供给中发挥应有的作用。

　　在很长一个时期内，乡村公共产品的供给并没有对农民的真实需求给予足够的关注。农村税费改革中开始推行的“一事一议”制度，与以往的最大区别在于改变了此前公共产品强制性筹资的局面，赋予农民以选择的自由和权利以及在公共品供给决策中的发言权，如果政策的初衷能够得到有效落实，农民将不再是公共品供给的被动接受者。农民的有效参与对于公共品的有效供给至关重要。除了在全国范围内的基本公共品之外，对于那些受益范围明确且较小的“社区型公共品”，必须使公共品需求的民意表达在公共品的供给决策和提供中发挥更加重要的作用。公共品的提供，需要从一开始就充分反映使用者的真实需求。

　　四、结束语

　　新中国的乡村财政与乡村公共产品的自我供给是工业化初期城乡二元结构的表现之一。着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化的新格局是中国政府进入新世纪以来的一个重要的努力和发展方向，为此，必须改变城乡公共产品供给的失衡局面、力促实现基本公共服务的均等化。这需要实现由传统的财政体制向公共财政的转变。而公共财政的要义在于两点：其一，就宏观层面而言，政府通过财政职能的发挥而实现的对经济的适度干预不可或缺，它和市场的良性运转一样共同确保合理的资源配置和收入分配。其二，就微观层面而言，财政“公共性”的微观内涵应该得到体现，公共财政的职责不仅在于多投入、广覆盖，还应当纠正传统财政体制下乡村公共品提供方式中存在的弊端——公共选择机制与农民主体地位的缺欠。在我国财政体制的转型时期尤其要关注乡村的公共产品供给，在合理预期的基础之上，推动乡村公共品供给的多元化和农民公共品需求偏好显露机制的完善，以不断改进农村的公共品供给现状。只有如此，才能为城乡二元结构的一元化改造不断注入新的动力。