实现工业与农业、城市与农村协调发展，需要处理好工农两个产业部门之间的经济关系。胡锦涛总书记在中共十六届四中全会上做出了“两个趋向”的论断，指出：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”《十六大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2006年版，第311页。在较长时期内，中国实施了农业向工业提供积累的政策，以及保障这一政策实施的城乡二元制度。如此政策及制度安排，成就了中国工业化的快速发展，也成就了中国成为世界第二大经济体，但不可否认地也使中国工农城乡发展失衡，特别是把为数众多的人口留在农业和农村的就业结构转换严重滞后于产业结构转换、城镇化滞后的非典型增长，使“三农”问题的解决更为复杂和艰难。中国共产党对工业化进程中“两个趋向”的揭示，开启了构建新型工农城乡关系新的篇章。

　　一、工业化初期对农业向工业提供积累的认识与政策选择

　　20世纪50年代初，中国启动国家工业化战略之际就遇到了所需资金从哪里来的难题。特别是中国实施优先发展重工业战略需要较多资金，就使资金短缺的问题更为凸显。对此，早在1951年12月毛泽东就分析说：“为了完成国家工业化，必须发展农业，并逐步完成农业社会化。但是首先重要并能带动轻工业和农业向前发展的是建设重工业和国防工业。为了建设重工业和国防工业，就要付出很多的资金。”《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第207页。以毛泽东为代表的中央领导集体，认识到在农业为主体的国民经济体系及受西方国家封锁、禁运的外部政治经济环境下，工业的积累需要由农业提供是一种必然选择。1950年6月6日陈云在中共七届三中全会上说：“中国是个农业国，工业化的投资不能不从农业上打主意。搞工业要投资，必须拿出一批资金来，不从农业打主意，这批资金转不过来。”《陈云文选》第2卷，人民出版社1984年版，第97~98页。1957年1月27日，毛泽东在省市自治区党委书记会议上指出：“农业是积累的重要来源。农业发展起来了，就可以为发展工业提供更多的资金。”《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第199~200页。在计划经济体制下，农业向工业提供积累的途径，一方面是延续历史上的政策征收农业税，另一方面就是国家通过实施价格管理获取工农产品价格“剪刀差”。毛泽东分析了工农产品价格政策调整的实质，非常明确地指出：“调整价格，就是调整工人和农民之间、生产者和消费者之间的经济关系和政治关系。”《毛泽东读社会主义政治经济学批注和谈话（清样本）》（下），第490页。中国选择通过工农产品价格“剪刀差”向工业提供积累是为了实现整个经济的更好发展。1955年，毛泽东在一届全国人大二次会上说：“如果现在要求完全消灭剪刀差，做到等价交换，国家积累就会受到影响。”农业部农业政策研究会：《毛泽东与中国农业——专家学者纪念毛泽东诞辰100周年》，新华出版社1995年版，第188页。1959年12月至1960年2月毛泽东在读苏联《政治经济学教科书》的谈话中分析指出：“多发展农业和轻工业，多为重工业创造一些积累，从长远来看，对人民是有利的。只要农民和全国人民了解到，国家在买卖农产品和轻工业品方面赚的钱是用来干什么的，他们就会赞成，不会反对。农民自己已经提出了农业支援工业的口号，就是证明。”《毛泽东文集》第8卷，人民出版社1999年版，第122页。

　　尽管农业向工业提供积累是必然的政策选择，但并不是对农业的“取”越多越好，而应当有一个度。从农业部门“取”多少为好，一直是以毛泽东为代表的中央领导集体高度关注的问题。在实施农业向工业提供积累政策时，毛泽东主张国家收购农产品的价格也不能太低，要逐步缩小工农业产品价格“剪刀差”。1955年，毛泽东在一届全国人大二次会上说：“剪刀差太大，使得农民无利可图，那也是错误的。总之，在不影响国家积累的情况下，逐步地缩小剪刀差价。”农业部农业政策研究会：《毛泽东与中国农业——专家学者纪念毛泽东诞辰100周年》，新华出版社1995年版，第188页。毛泽东主张对农业的“取”要适度，是汲取了苏联的教训的。1956年毛泽东在《论十大关系》中指出：“苏联的办法把农民挖得很苦。他们采取所谓义务交售制等项办法，把农民生产的东西拿走太多，给的代价又极低。他们这样来积累资金，使农民的生产积极性受到极大的损害。你要母鸡多生蛋，又不给他米吃，又要马儿跑得好，又要马儿不吃草。世界上哪有这样的道理！”《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第29~30页。

　　以毛泽东为代表的中央领导集体，之所以主张对农业的“取”要适度，不仅是为了保障农民的利益，也是立足于促进农业的发展，以强化农业的基础地位，进而实现工农城乡协调发展。1956年毛泽东在《论十大关系》中指出：“我们现在发展重工业可以有两种办法，一种是少发展一些农业轻工业，一种是多发展一些农业轻工业。从长远观点来看，前一种办法会使重工业发展得少些和慢些，至少基础不那么稳固，几十年后算总账是划不来的。后一种办法会使重工业发展得多些和快些，而且由于保障了人民生活的需要，会使它发展的基础更加稳固。”《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第25页。1957年1月毛泽东在省市自治区党委书记会议上指出：“农业本身的积累和国家从农业取得的积累，在合作社收入中究竟占多大比例为好？请大家研究，议出一个适当的比例来。其目的，就是要使农业能够扩大再生产，使它作为工业的市场更大，作为积累的来源更多。先让农业本身积累得太少或者没有积累，竭泽而渔，对于工业的发展反而不利。”《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第200页。在洞彻农业基础地位的基础上，中国共产党形成了农业是国民经济的基础的指导思想，并强调要推进工业和农业的综合平衡。

　　1978年以前，在中国农业剩余较低直到1978年，全国人均粮食产量仅3187公斤，农民人均消费粮食仅199公斤（贸易粮），农民人均纯收入只有1336元，特别是农村尚有25亿人温饱问题没有得到解决。的情况下，要实现农业向工业提供积累的难度是很大的。其中，国家实施的农业生产集体化、农产品统派购、城乡二元户籍管理等制度，在保障农业向工业提供积累上发挥了重要作用，加之农业产加销分割等制度的综合作用，还使城乡分割成为两个相对封闭运行的经济社会系统，工农城乡发展失衡。

　　二、工业体系建立后对破解城乡二元结构的认识与政策调整

　　到20世纪70年代末，中国工农产业结构发生了显著变化，工业产值在工农业总产值中的份额，由1949年的30%上升到1978年的75%。适应经济结构这种变化的要求，中国共产党的认识也发生了相应变化，更为强调对农业的“予”，而不是更加强调对农业的“取”，并从减少对农业的“取”及相对应的打破城乡隔离格局两个方面，对工农城乡政策进行调整。

　　在工农两个产业部门的经济关系上，尽管仍实行农业养育工业的政策，但逐步推进对农业的“多取”向“少取”的政策转变。这种转变起于1978年，其标志是中共十一届三中全会原则通过再经十一届四中全会正式通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》所启动的3项政策：①在国民收入初次分配政策方面，大幅度调整工农产品比价，缩小“剪刀差”。规定：“粮食统购价格从一九七九年夏粮上市起提高百分之二十，超购部分在这个基础上再加价百分之五十。棉花、油料、糖料、畜产品、水产品、林产品等的收购价格，也要分别情况，逐步作相应的提高。农业机械、化肥、农药、农用塑料等农用工业品，在降低成本的基础上逐步降低出厂价格和销售价格，把降低成本的好处基本上给农民。农产品收购价格提高后，粮食销价一律不动；群众生活必需的其他农产品的销价，也要坚决保持稳定；某些必须提价的，要给予消费者以适当补贴。今后，我们还要根据国民经济的发展情况和等价交换的原则，对工农业产品的比价，继续进行必要的调整。”②在国民收入二次分配政策方面，增加国家财政对农业的投入。规定：“今后三五年内，国家对农业的投资在整个基本建设投资中所占的比重，要逐步提高到百分之十八左右；农业事业费和支援社队的支出在国家总支出中所占的比重，要逐步提高到百分之八左右。地方财政收入应主要用于农业和农用工业。”③在农产品分配政策方面，多进口粮棉等农产品，减少国家对农产品征购的基数，让农民休养生息。规定：“在今后一个较长的时间内，全国粮食征购指标继续稳定在一九七一年到一九七五年‘一定五年’的基础上，并且从一九七九年起减少五十亿斤，以利于减轻农民负担，发展生产。水稻地区口粮在四百斤以下的，杂粮地区口粮在三百斤以下的，一律免购。绝对不许购过头粮。”《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社1992年版，第34~35页。以邓小平为代表的中央领导集体，反复强调建设现代农业要增加投入。1986年邓小平指出：“有位专家说，农田基本建设投资少，农业生产水平降低，中国农业将进入新的徘徊时期。这是值得注意的。”《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第159页。他还强调：“科学技术方面的投入、农业方面的投入要注意。”《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第275页。以江泽民为代表的中央领导集体，在经济全球化进程中强调加强对农业的支持和保护。1993年10月18日，江泽民在中央农村工作会议上指出：“建国初期实行依靠农业积累发展工业的战略是必要的。现在条件不同了，应该调整结构，包括调整基本建设投资、财政预算内资金、信贷资金结构。宁肯暂时少上几个工业项目，也要保证农业发展的紧迫需要。特别要保证主要农产品的生产和供给，保证农业基础设施建设不断增强，保证贫困地区的开发和建设有较快的进展。在确保农业持续稳定发展的前提下，安排整个国民经济的发展规模和速度，安排工农业两大门类资金投放的比例。”《十四大以来重要文献选编》（上），人民出版社1996年版，第422、425页。中共十一届三中全会起至世纪之交，中国加强对农业的支持与保护，对农业“予”的数量逐渐增加。

　　面对城乡二元结构及就业结构转换严重滞后于产业结构转换的问题，中国共产党不断深化了要推进农村工业化、农村城镇化和允许农民进城发展等认识，并做出了政策调整。以邓小平为代表的中央领导集体指出不能把农民束缚在小块土地上，做出农村工业化和农村城镇化是必由之路的论断。1987年3月27日，邓小平指出：“八年前我们提出农村搞开放政策，这个政策是很成功的。农民积极性提高，农产品大幅度增加，大量农业劳动力转到新兴的城镇和新兴的中小企业。这恐怕是必由之路。总不能老把农民束缚在小块土地上，那样有什么希望？”《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第213~214页。同年8月29日，邓小平进一步指出：“长期以来，我们百分之七十至八十的农村劳动力被束缚在土地上，农村每人平均只有一两亩土地，多数人连温饱都谈不上。一搞改革和开放，一搞承包责任制，经营农业的人就减少了。剩下的人怎么办？十年的经验证明，只要调动基层和农民的积极性，发展多种经营，发展新型的乡镇企业，这个问题就能解决。”《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第251~252页。在改革前长时期将工业主要集中于城市的发展思路下，挤压乡镇企业的现象难以避免。20世纪80年代末，面对经济过热现象，出现了对发展乡镇企业的偏见与非议，有些地方在执行“治理经济环境，整顿经济秩序，全面深化改革”的过程中发生偏差，对乡镇企业实行大砍大杀，乡镇企业遭受关、停、并、转的严重挫折。针对这一问题，1990年3月邓小平及时指出：“乡镇企业很重要，要发展，要提高。”《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第355页。以江泽民为代表的中央领导集体，提出要通过工业化和城镇化逐步破解城乡二元结构的命题。2001年12月25日，江泽民指出：“提高我国的现代化水平，解决农民就业和增收问题，必须调整农村的就业结构和产业结构，走工业化、城市化的路子，把农村人口尽可能多地转移出来。这是世界各国走向现代化的共同规律，是一个大方向。我们也必须坚定不移地走这条路。对这个问题，我进行了长期思考。我在上海当市长时，上海市市区常住人口七百多万，流动人口近一百万。这些年，上海流动人口增加到了二百多万，北京更多一些。当时，我们认为要保持社会稳定，就要把农村人口稳定在农村，提出了‘离土不离乡’的口号，主要是担心人口无序流动冲击城市的社会秩序，给城市造成很大压力。后来，根据实际情况，主要是经济不断发展，我们提出了组织农村富余劳动力有序流动。经过这若干年的观察，我们对这个问题的认识也前进了，就是随着经济社会的发展，农村人口要逐步有序地向城镇转移。”《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第407~408页。1978年至世纪之交，通过实施以赋权与放活为主的改革，突破了农村较单一发展农业和农民只能务农的政策，农村产业结构由较单一的农业向一二三产业全面发展转变，走出了中国特色的农民就业非农化和人口城镇化之路，改革前留下的就业结构转换严重滞后于产业结构转换的问题得到初步校正，并发生了1992年起农业部门就业的劳动力数量开始持续减少、1997年农业部门就业的劳动力数量占全社会劳动力的份额第一次下降到50%以下这两个转折性变化，城乡二元结构的破解有了良好的开端。

　　三、工业化中期对工业反哺农业的认识与政策转换

　　进入新世纪，以胡锦涛为总书记的中央领导集体，在2004年9月召开的中共十六届四中全会上提出了“两个趋向”的论断，科学地揭示了不同经济发展阶段工业与农业两个部门间的经济关系，也就是在工业化初期要实施农业养育工业政策，在工业化达到相当程度后则需要转换为工业反哺农业政策。如此，工业与农业、城市与农村才能实现协调发展。在中国进入工业化中期的经济社会发展新阶段，中央做出了中国已进入以工促农、以城带乡发展阶段的科学判断，并顺应经济社会发展的要求，启动了农业养育工业向工业反哺农业的转换、城乡二元体制向一体化体制的转变。

　　果断抉择实施工业反哺农业政策。1978年起的农村改革解放和发展了生产力，农业和农村经济实现了快速发展。尽管如此，由于工农城乡发展失衡，到世纪之交城乡差距比20世纪70年代末还有所扩大，加之粮食连年减产和农民收入增长幅度的低位徘徊，“三农”问题凸显，成为全面建设小康社会、构建和谐社会的隐患。鉴此，中共十六大确立了统筹城乡经济社会发展的方略，胡锦涛在2003年1月召开的中央农村工作会议上提出把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重的指导思想，并推进工农城乡关系的重大调整。其中核心政策是调整国民收入分配结构，实施工业反哺农业政策，替代了实施较长时期的农业养育工业政策。这一政策的重大转换，遇到就业结构转换严重滞后于产业结构转换和城镇化滞后所导致的问题，即占人口份额相对较少的城市人口反哺占人口份额相对较多的农村人口的问题。面对这一问题，启动农业养育工业政策向工业反哺农业政策的转换，需要政治胆略。在2004年12月召开的中央经济工作会议上，胡锦涛指出：“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持‘三农’发展。”温家宝在这次会议上指出：“要下决心合理调整国民收入分配格局，实行工业反哺农业，城市支持农村的方针。”转引自2004年12月28日回良玉在中央农村工作会议上的讲话，2005年2月28日《人民日报》。2006年2月胡锦涛在省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班上指出：解决好农业和农村发展、农民增收问题，仅靠农村内部的资源和力量已经不够，必须在继续挖掘农村内部的资源和力量的同时，充分运用外部的资源和力量，推动国民收入分配向农业和农村倾斜，依靠工业的反哺和城市的支持。胡锦涛：《尊重农民意愿维护农民利益增进农民福祉扎扎实实规划和推进社会主义新农村建设》，中共中央党校《报告选》2006年增刊。通过2004~2011年间8个中央一号文件和2008年10月中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的实施，日益明确了工业反哺农业的政策取向，取消了农业税及单一面向农民收取的名目繁多的“费”，强化了工业反哺农业的政策措施，财政对“三农”的支持力度逐步加大，对农民的直接补贴等政策工具也开始启用。2010年中央财政用于“三农”的支出为85797亿元，比2002年增长了346倍；对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴支出达12259亿元。2011年3月18日《人民日报》。

　　坚定推进城乡一体化改革。中共十六大提出的统筹城乡经济社会发展的方略，跳出了长时期城乡分治思维下的就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的局限，将解决“三农”问题放到整个经济社会发展的全局和战略高度，标志着对城乡二元政策的叫停，也标志着城乡一体化政策的启动。2005年10月召开的中共十六届五中全会从社会主义现代化建设全局出发，进一步强调统筹城乡经济社会发展，特别是把建设社会主义新农村明确为中国现代化进程中的重大历史任务。中共十七大报告提出了“依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利”，并强调公平公正、均等平衡、人人享有、覆盖城乡等理念和政策取向，更是有利于统筹城乡经济社会发展、推进城乡二元体制向一体化体制的转变。2008年中央一号文件进一步要求探索建立促进城乡一体化发展的体制机制，并明确提出：“着眼于改变农村落后面貌，加快破除城乡二元体制，努力形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局。健全城乡统一的生产要素市场，引导资金、技术、人才等资源向农业和农村流动，逐步实现城乡基础设施共建共享、产业发展互动互促。切实按照城乡一体化发展的要求，完善各级行政管理机构和职能设置，逐步实现城乡社会统筹管理和基本公共服务均等化。”2008年1月31日《人民日报》。中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，基于中国已“进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”的判断，提出：“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，调整国民收入分配格局，巩固和完善强农惠农政策，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。”2008年10月20日《人民日报》。2004年起的8个中央一号文件和中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，都针对城乡二元体制及所导致的严重的二元结构问题，启动了城乡二元体制向一体化体制转变的改革，逐步探索建立促进城乡一体化发展的体制机制。

　　中共十六大以来实施工业反哺农业政策和城乡一体化改革，是主动地、全面系统地开始对城乡二元结构的构解。由此而初步构建起的新型工农城乡关系框架，使中国的工业化、城镇化和“三农”发展步入新的历史阶段。

　　综上所述，“两个趋向”的论断这一破解城乡二元结构的理论成果，是科学发展观的重要组成部分，是实践经验的结晶，是推进工农城乡协调发展的理论指针，也为正确认识和评价60多年来中国工农城乡政策选择和调整提供了理论依据。