近年来，在社会上出现了强县扩权、取消地级市设置、省直管县和变大省为小省的改革呼声。前一段时间，境内外多家媒体报道中国拟重新划分行政区域，引述专家观点提出将全国重新划分为50至60个省份。在呼吁中国新一轮行政区划改革的舆论兴起之时，有必要对新中国成立后的省制改革和调整及其效果作一考察。

　　一、建国以来省级行政区划变迁的基本情况

　　抗战胜利后，国民政府在1947年6月5日公布了《中华民国行政区域简表》，全国共设35个省、1个地方、11个行政院直辖市。35个省是：江苏省、浙江省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、四川省、西康省（1939年成立）、福建省、台湾省、广东省、广西省、云南省、贵州省、河北省、山东省、河南省、山西省、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏省、绥远省（省会归绥，今呼和浩特）、察哈尔省（省会张家口）、热河省（省会承德）、辽宁省、安东省（省会先后为安东即今丹东、通化）、辽北省（省会先后为四平和辽源）、吉林省、松江省（1945年9月成立，省会牡丹江市）、合江省（1945年9月成立，省会佳木斯）、黑龙江省（省会北安市）、嫩江省（1945年9月成立，省会齐齐哈尔）、兴安省（1945年9月成立，省会海拉尔，1947年5月撤销该省）、新疆省（省会迪化，今乌鲁木齐）。11个行政院直辖市分别是：南京市、北平市、天津市、青岛市、汉口市、广州市、重庆市、西安市、哈尔滨市、沈阳市、大连市。1个地方是西藏，归国民政府蒙藏委员会领导。新中国成立后，承袭了该省级行政区设置的基本模式。根据解放战争的进程和建立地方人民政权的实际需要，建国初期，我国省级行政区划一度有较大的变化。

　　1949年，在华北地区，中央人民政府以豫北、冀南、鲁西南的部分行政区域设立了平原省；把东北的松江、黑龙江、嫩江、吉林、辽北、安东、辽宁七省和冀察热辽地区改设为辽东、辽西、吉林、松江、黑龙江、热河六省，并设立了旅大行署区；将江苏、安徽两省分设为苏南、苏北、皖南、皖北四个行署区。1950年，中央人民政府撤销了四川省，设立了川南、川北、川东、川西4个行署区。1952年，中央恢复了部分原来的行政区划：撤销平原省，将其行政区划分别划回山东、河南、河北三省；撤销察哈尔省，将其行政区划分别划归山西、河北两省；撤销苏南、苏北、皖南、皖北、川东、川西、川南、川北8个行署区，分别恢复江苏省、安徽省、四川省建制。随后，1954年，又撤销了辽东、辽西两省，恢复了辽宁省；撤销松江省，其行政区域并入黑龙江省；撤销了宁夏省，其行政区域并入甘肃省；撤销绥远省，将其行政区域并入内蒙古自治区。1955年，撤销西康省，将其行政区域并入四川省、西藏自治区筹备委员会；撤销热河省，其行政区域分别划归河北、辽宁两省和内蒙古自治区。1955年和1958年，分别建立了新疆维吾尔自治区，以及广西壮族自治区、宁夏回族自治区，1965年，建立西藏自治区。1967年，天津市恢复建制为直辖市。建国以后的省级行政区划调整，至此基本告一段落。全国共划分为22个省、5个自治区、3个直辖市。

　　这一时期，我国省级行政区设置的主要特点有：第一，调整频繁，分合易变从建国后到1955年的6年中，几乎每隔一年，省级政区就有大变化。或是新设省区，或是拆分为行署，或是合并、撤销旧省。这主要是由于建国之初，新生的人民政权面临着一系列扫除旧社会制度、清除旧政权残存危害的任务，频繁调整省区设置，正是为了适应这些任务的开展。

　　第二，由分散到集中，区域整合力度大，这一时期的分省，最后基本归于合并，这主要是考虑到建国初期需要稳定的地方基层政权，然后再集中力量进行社会主义建设，这也深刻地反映出“一部中国行政区划变迁史，也就是中央和地方权力的调整史”邹逸麟编著：《中国历史地理概述》，上海教育出版社2005年版，第164页。。

　　第三，重视保护民族区域的完整。为了保护民族区域的相对完整，加快民族地区的经济社会发展，这一时期，先后将绥远、热河、察哈尔等省全部或部分划入了内蒙古自治区；将已经合入甘肃的宁夏重新恢复为宁夏回族自治区；将广西省、新疆省分别改建为民族自治区。这说明了中央政府对民族地区的特殊重视。

　　改革开放后，为适应新形势，1988年，海南省成立。1997年，重庆市升格为直辖市，使我国的省级行政区域增加到32个。

　　二、新建省级行政区的个案分析：平原省与重庆市

　　平原省，是建国初期成立最早、存在时间最短的一个省；重庆市，是建国后最近成立一个省级行政区。本节选取这两个省级行政区，考察其设置及其效果，试图管窥省级行政区划设置在推动区域发展、实现中央政府战略目标方面的作用，并总结一些经验和教训。

　　1949年8月28日，中央人民政府组建平原省，由河南、山东、河北3省各一部分组成，省会在新乡市，下设新乡、安阳2个省辖市，6个专区，56个县，1个矿区。一般认为，新设平原省，主要有三个原因：第一，根据地沿革，平原省基本以原冀鲁豫解放区为基础组建，是解放战争时期已经成型的根据地政区；第二，该地区地处三省接壤，形势复杂，自然条件相对优越，急需稳定，以支援正在进行的解放战争；第三，治理黄河的需要。肖东辉：《平原省废立始末》，四川大学硕士论文，2007年，第23~25页。然而，1952年下半年，在没有任何征兆的情况下，在短短两个月内，平原省突然被撤销。其中原委何在？至今，能找到的公开出版物，对此事件的说法，基本都是中共中央华北局于1952年11月1日向政务院呈文《关于撤销平原省察哈尔省建制及调整区划的方案》：“为了调整区划，便利领导，减缩机构，集中力量，以迎接即将开始的国家大规模经济建设起见，拟提请政务院转呈中央人民政府批准撤销平原、察哈尔两省建制”。豫档平原省档案复制件：《关于撤销平原省察哈尔省建制及调整区划的方案》J035—02—0177。转引自肖东辉：《平原省废立始末》，四川大学硕士论文，2007年， 第53页。1952年11月15日，中央人民政府委员会第十九次会议通过《关于调整省、区建制的决议》，正式决定撤销平原省建制。

　　仅仅凭“缩减机构、集中力量”解释平原撤省，恐怕有些牵强，因为至迟在1952年9月，平原省就已经开始准备撤销和向鲁豫两省交接工作的事宜了豫档平原省档案:《中共平原省委关于平原省结束移交工作的总结报告》J035—02—0110。文中称：“自(1952年)9月上旬开始准备，于11月10日移交，至11月底已基本上圆满完成了结束、移交工作”，转引自肖东辉：《平原省废立始末》，四川大学硕士论文，2007年，第53页。。综合考虑平原省设立后的一些具体情况，拙见以为，造成平原撤省的原因有三：

　　第一，稳定解放区后方，为解放战争提供良好的后勤支援，是建立平原省组重要的目的。但是，由于新设省区领导体制不顺、刚由军事干部转做地方工作的官员经验不足等原因，1949年冬，平原省发生了因征粮时考虑不周，导致踊跃交粮的农民受冻挨饿、甚至发生了人畜死亡的“濮阳事件”。时任平原省委书记的潘复生等因此还受到了降职等处分。平原省委、省政府为此专门在《人民日报》上刊登检讨，这是新中国历史上第一次由省委省府在《人民日报》上发布的检讨。同时，华北局、中央人民政府也对此予以了严肃处理。参见河南省档案馆藏，平原省档案：《关于紧急救灾工作指示》J077—01—0002。以及2009年11月12日《大河报》。这直接影响了平原作为一级政区发挥功能。

　　第二，也是最根本的原因，在于平原省设立之后，区域经济没有得到较好的发展。中央政府在《关于调整省、区建制的决议》中明确指出，“鉴于大规模经济建设和文化建设即将开始，平原省缺乏经济中心城市，而河南、山东两省在经济和文化建设中又都需要恢复原来建制，决定撤销平原省建制”。稍后，《人民日报》针对此《决议》的社论评价道，“这些决定与决议，都是为了适应1953年即将开始的全国大规模的有计划的经济建设与文化建设的新形势和新任务”，社论：《加强国家工作的集中性迎接大规模经济建设》，1952年11月17日《人民日报》。即为开始进行以五年计划为核心的计划经济做准备。计划经济要求大规模进行建设，为国家的工业化打下基础，过于分散的行政区划显然不适合大规模集中资源进行建设的要求，平原省又“缺乏经济中心城市”，无法吸引资源集中，反而妨碍了山东、河南的大规模集中建设。在此情况下，中央撤销区域经济发展水平一般的平原省，以保证鲁豫的发展，是符合当时我国计划经济发展模式的必要措施。

　　第三，平原省的区划不适宜作为一个独立的行政区。一般说来，我国历代政区分划有两个原则，一是山川形便，二是犬牙交错。平原省设于三省交界之处，虽名“平原”，但无相对完整的自然地理界限；历史上，这一区域也没有形成过一个统一的经济或文化区域，故作为一个省级行政区，难以持久。

　　重庆市则是另一番景象。1997年3月，中央决定设立重庆直辖市，下辖原四川省重庆市、涪陵市、万县地区和黔江地区，这是我国最年轻的省级政区。重庆升格为直辖市以后，经济社会发展水平呈现出爆发式的增长，对此，王贤彬等人选取1997~2007十年间重庆市经济发展变化为研究对象，经过严密的经济学、统计学计算，得出了重庆市在新设省级政区后对经济发展主要有以下几点影响王贤彬、聂海峰：《行政区划调整与经济增长》，《管理世界》2010年第4期，第42~53页。：第一，川渝分治后，川渝地区经济持续发展，主要体现在重庆地区，对新四川几无影响；第二，重庆经济的快速增长，主要得益于升级为直辖市后，作为一个省级政区有独立的人、财和规划等权力；第三，中央对渝的财政、政策支持，不是重庆经济快速发展的主因，因为同样的政策也赋予了四川等西部省区，中央财政对重庆的支持力度还不如四川。例如，十年间，中央财政对川渝地区的年均投入增速，皆为27%，两地中央财政支持与当年地方本级收入之比，重庆为107，四川为113。参上引王贤彬文。考虑到取得这样成绩的重庆市，还受制于旧有体制遗存，并未完全享受到其他直辖市或者经济特区的经济发展的优惠政策，相比于其他城市，直辖之后的重庆并没有更多的政策优势，甚至在金融、航空、铁路、能源等领域依旧受制于国家各部委及能源、航空等央企的“西南大区”管理模式，并没有享受到与其他直辖市、特区真正的同等待遇。这不能不说是一个奇迹。一个比较明显的证据，是重庆的人均GDP，从直辖之初的500美元，到2007年突破1000美元，2010年则突破了4000美元。当代支持拆分省级行政区的学者每每以重庆发展的例子，来证明合理分设新省可以促进区域发展。王凌峰：《我国需要调整省级行政区划》，《中国国情国力》2004年第1期。

　　尽管重庆直辖市的设立所取得的巨大成就，成为当代中国行政区划设置推动区域发展的经典案例，但是，这并不意味着，分省改革就一定能促进当代中国区域的发展。重庆的成功也有一定的特殊条件，这是客观存在的。首先，从经济区域考虑，重庆市自晚清开埠以后，一直是长江上游乃至西南地区最大的工商业中心，其经济实力之雄厚，区域内难有望其项背者。解放之初，重庆工业占了整个四川地区的90%以上，尽管建国后国家大力布局成都、攀枝花、绵阳等地的工业；但受惠于三线建设、计划单列等，直辖前，重庆市的整体经济力量仍居四川城市之冠，例如，重庆直辖后，原为中国汽车重镇的四川，汽车工业一夜之间几乎变为零。这种经济基础的积累，使新重庆不需要解决之前平原省曾面对的“没有经济中心城市”的烦恼，为重庆之后的发展奠定了基础。有一个经济中心（增长极）作为龙头来拉动区域发展，这至关重要。

　　其次，作为重庆直辖市所在的川东地区，长期以来形成了较为完整的巴渝文化带，民众有着相对趋同的文化、心理认同。事实上，历史上这一区域也长期作为一个统一的政区存在，例如秦汉时期的巴郡（巴西郡），魏晋时期的梁州，唐代的山南西道，宋代的夔州路，基本都是以这一区域作为独立的一级行政区。因此，重庆直辖市是有历史传统积淀的。

　　再次，长江上游地区的区域经济中心的地位，使重庆长期以来对周边的辐射力明显，增强了重庆的经济向心力，由于重庆所处地理位置的优越条件，长期以来其在物流等方面的经济优势，对川北的南充、达州乃至广元，川东的万州、涪陵，川南的泸州、内江，黔北的遵义等地，有很大的吸引力和影响力。以至于2009年四川提出，环重庆的6市要将重庆作为“经济省会”。因此重庆直辖市的设立并未使新区域内产生隔阂，反而促进了新政区内的经济文化交流。反面的例子，请参见徐建平对安徽省婺源县改隶江西后，对当地产生的经济、文化冲击并导致的社会风波的分析。见徐建平：《政治地理视角下的省界变迁——以民国时期安徽省为例》，上海人民出版社2009年版，第26~69页。

　　三、新设省级行政区的战略思考：兼论“分设”与“维持现状”

　　关于我国设立省级行政区的建议，自20世纪中叶开始，一直没有中断过。20世纪40年代，著名地理学家胡焕庸教授就提出了缩小省区的六项主张，随之黄国璋、张其昀、傅角今等均赞成其说，认为中国大致分为60个省较合适。1989年胡焕庸又提出了从交通因素、经济区与行政区关系的角度来调整省区的新思想胡焕庸：《我国行政区划的过去、现在和未来》，《中国行政区划研究》，中国社会出版社1991年版，第144~162页。，著名历史地理学家谭其骧也撰文指出，认真研究中国历史上和外国的各种划分政区制度的利弊得失，制定出一套既适应当前又有利于未来的行政区划制度很有必要。谭其骧：《我国行政区划改革设想》，《中国行政区划研究》，中国社会出版社1991年版，第163~167页。他认为，全国可以划分为50个省。浦善新、郭荣星较早提出了分省的具体设想，并已有部分得以实现。浦善新：《中国行政区划改革浅议》，《中国行政区划研究》，中国社会出版社1991年版，第62~73页；郭荣星：《中国省级边界地区经济发展研究》，海洋出版社1993年版。周振鹤在分析了分省的具体措施后提出，划小省区组建新省的基本原则应是以现有的省区为基础，将其一分为二或一分为三，同时进行有限度的省界调整，而不宜以几省的接壤地带重划一个新省，因为这样做缺乏历史地理基础，不易成功。周振鹤：《行政区划改革的几个关键问题》，《中国行政区划研究》，中国社会出版社1991年版，第74~85页。华林甫、成崇德在研究了中国历代分省的经验和教训后指出，“在今后的省区划小工作中应该更多地考虑省内分家模式，将现有省区一分为二或一分为三，这样往往较易于实行，海南设省、重庆从四川分出来的成功事例就是明证。而采用由相邻两省或两省以上接壤地区析出新省的模式则须慎重，一定要选择既有历史渊源、又有现实基础的地区进行。”在邻壤切块式析省时，“也应以析自两省者为主；一般不要从三省析出，更不宜从四个省份的邻接地带划出来组建一个新省。那是史无前例的，是要冒很大风险的。”华林甫、成崇德：《中国历代分省模式探讨》，《中国人民大学学报》2006年第4期，第152页。

　　21世纪以来，国内关于分省的呼声日渐高涨，学术界在一定程度上形成了以“新设省级政区，全国划分为50~60个省”的共识。这其中，既有从行政管理方面分析，认为现有省制制约了行政效率的提高，阻碍了地方基层行政；王凌峰：《我国需要调整省级行政区划》，《中国国情国力》2004年第1期。也有从经济发展角度考虑，认为现有省制破坏了自然经济区，不利于区域发展；谢包富、武洋：《当代中国行政区若干问题分析》，《安庆师范学院学报》2004年第1期。还有将中外对比，认为在面积、人口等管理要素相同的情况下，中国省级政区过大。陶希东：《跨省区域治理：中国省级政区改革的路径选择》，《理论与改革》2006年第4期。刘小康在《行政区划改革：视角、路径及评价》《北京行政学院学报》2006年第3期。一文中从视角、路径两个层面，剖析行政区划改革背后的逻辑，提出了“缩省，设立直辖市”和“扩大幅员，设立直辖市”两条省级行政区划改革路径。金太军认为，以省级建制调整为核心的行政区划改革是现阶段行政改革的一个突破口，以增加省级行政区划数量、划小省级行政区划规模为中心，以增设直辖市、发挥中心城市的辐射带动功能为重点，对现行省级行政区划进行改革，提出了我国省级行政区划改革的基本设想。金太军：《现行省级行政区划改革的系统思考》，《南京师大学报》2006年第1期。这两篇文章都主张对现行省级行政区划进行再分，缩小现有省级行政单位辖区面积，增加省级行政区划数量，建立至少50个左右的省。

　　稍后，顾爱华、袁淮发表《全球化条件下中国省级行政区划改革的新思考》《行政与法》2007年第11期。一文，坚决反对在目前时机尚不成熟的情况下，盲目新设省级政区。他们指出，分设新省，容易增加行政成本，造成行政效率低下，产生区域矛盾。他们认为，我国现有省区设置，有其历史、民俗等多重因素在内，新设省区要综合考虑国家战略和区域发展、区域平衡的需要。

　　目前，关于新设省区市的尚无明确的时间表，也没有任何肯定或否定的官方态度，对于究竟采取大省还是小省合理，也难以在短时间内得出明确的答案。但是，讨论这个问题的逻辑前提，应该是清楚的。就政治地理学而言，行政区划的实质，是代表国家进行统治的一种方式，其目的是为了国家进行方便而有效的管理。在此基础上，一般说来，政区的划分有几大原则：政治原则、经济原则、历史原则、自然原则和军事原则。王恩涌主编：《政治地理学》，高等教育出版社1998年版，第123~131页。明确了这一前提，再来回顾建国以来我国省级政区调整的经验教训，展望未来我国新设省级政区的可能，需要做好以下几点：

　　第一，在时机不成熟的情况下，不要轻易变动就有省区模式，也不能因为一时需要，频繁调整省区辖区。以平原省为代表的（包括民国时期新建的西康、察哈尔等省）之所以不能长期存在，症结在于其建省的基础条件不够，强行用行政命令组建，最终难以发展。新设政区，一定要在推动区域发展上能起到明显作用的情况下，再考虑设置。同时，必须遵循循序渐进的原则，不宜在短时间内进行大规模的政区变动。

　　第二，新设政区当以“山川形便”为原则，努力促成同一经济区的共同发展。中国历史上划分政区曾遵循“犬牙相入”，将江苏、安徽分跨长江南北、强行割裂黄淮经济区的做法，也有将汉中、遵义强划出四川，以防地方割据。在现今中国中央集权的体制下，地方割据的可能已经几乎消弭，以自然条件为基准划分行政区的原则应该作为划界的基准。

　　第三，新设政区一定要充分考虑到当地的历史、经济条件。民国时期安徽省婺源县改隶江西后爆发了声势浩大的“回皖运动”，就是没有充分考虑到婺源在文化、商业传统属于徽州，并非以其自然条件更近于江西所能比拟。重庆直辖市的成功，前文已述，有其巴渝文化圈和长江上游经济物流中心的地位作支撑，不能简单以重庆市的成功来析论其他省区分省都会获得成功。

　　总之，建国以来，我国在省级政区的设置上，既有成功经验，也有失败教训。就现实情况而言，自元代设立“行省”（省）后，长期以来，我国的省制已经形成了自己的较为成熟的模式，民众与之相适应社会会心理习俗也已经基本成形。不需要因为国外的某些“经验”就予以变动。今后，再设新省（区、市）时，一定要在充分调研的基础上，尽量实现“山川形便”、经济一体、民众认可的结合，推动区域的发展。