民主集中制是中国共产党的根本组织制度和领导制度。中国共产党对民主集中制的认识经历了一个过程。1945年5月，毛泽东、刘少奇在党的七大上提出，民主集中制是“高度的民主”和“高度的集中”的统一。①党的七大党章规定，“民主的集中制，即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”。1956年，党的八大通过的党章规定，“民主集中制，就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。”②应该承认，在较长时期内，中国共产党对民主集中制在理论上并未完全弄清楚。因此邓小平才说：“民主集中制问题是根本制度的问题，我们总有一天要找机会把这个问题表述清楚。”③新时期，邓小平不仅从理论上阐明了民主集中制与西方民主制度的区别，同时还比较全面地阐述了民主集中制的内涵。1979年3月，邓小平明确指出：“我们实行的是民主集中制，这就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”④这个表述直到1992年才被写进了党的十四大修改后的党章，这标志着党对民主集中制的认识达到了一定的高度。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出：要自觉划清“中国特色社会主义民主同西方资本主义民主的界限”。⑤邓小平对民主集中制内涵与外延的解读，有助于划清中国特色社会主义民主同西方资本主义民主的界限，坚定人们对社会主义民主集中制优越性的信念。

　　一、从外延上厘清了民主集中制与资产阶级民主的界限

　　社会主义民主的本质是人们当家做主，这种最广泛的人民民主同资产阶级民主有本质的区别，也完全不同于无政府主义。邓小平认为，讲民主，首先要讲清楚什么是社会主义民主或人民民主。他要求我党在宣传民主的时候，“一定要把社会主义民主同资产阶级民主、个人主义民主严格地区别开来，一定要把对人民的民主和对敌人的专政结合起来，把民主和集中、民主和法制、民主和纪律、民主和党的领导结合起来”。《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第176页。不要集中、法制和纪律，正是资产阶级民主、个人主义民主的共同点，也是这些抽象的“民主”与社会主义民主（其根本原则是民主集中制）的根本区别。邓小平这段话包含三层含义：

　　首先，社会主义民主是与四项基本原则（尤其是党的领导）结合起来的民主。邓小平在谈到思想战线不能搞精神污染时指出，当时思想界比较突出的问题包括：“宣传抽象民主，甚至主张反革命言论也应当有发表的自由；把民主同党的领导对立起来，在党性和人民性的问题上提出违反马克思主义的说法，等等。有些同志至今对党提出坚持四项基本原则仍然抱怀疑态度。”《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第42页。邓小平还清醒地认识到那种否定四项基本原则来谈民主的危害性：“如果离开四项基本原则，抽象地空谈民主，那就必然会造成极端民主化和无政府主义的严重泛滥，造成安定团结的政治局面的彻底破坏，造成四个现代化的彻底失败。”《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第176页。

　　其次，社会主义民主是与专政、与集中相结合的民主。邓小平指出：“就国体说，要解决民主和专政的问题，只讲民主不讲专政不行，要坚持人民民主专政。就政体说，要解决民主和集中的问题，只讲民主不讲集中不行。”《邓小平年谱（1975~1997）》（下），中央文献出版社2004年版，第809~810页。换言之，在国体层面，人民民主是与专政相结合的民主，“对于人民来说就是社会主义民主，是工人、农民、知识分子和其他劳动者所共同享受的民主，是历史上最广泛的民主”，对于“一切反社会主义的分子仍然必须实行专政。不对他们专政，就不可能有社会主义民主”《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第168、169页。；在政体或组织原则层面，人民民主是与集中相结合的民主，民主离不开必要的集中。与邓小平旗帜鲜明、理直气壮地讲专政、集中不同，西方式的民主试图掩盖其专政和集中的一面。实际上，在西方，民主与专政也是一体两面。只不过，资产阶级民主代表的是资产阶级利益，资产阶级表面上不讲专政，实质上是资产阶级对无产阶级的专政。资产阶级民主表面看来是抽象的、不要任何集中的民主，而实质上，资产阶级也讲集中，只不过讲选票集中，而不是像人民民主那样以全民意志的体现来集中。可见，资产阶级在口头上或理论上声称不要专政、集中的这种民主是虚伪的，也是不现实的。正是在上述两个层次上，邓小平把人民民主与资产阶级民主严格地区分开来。这也有力驳斥了一些西方资产阶级学者将人民民主专政等同于专政、将民主集中制等同于专制或集权制等错误观点。

　　最后，社会主义民主是与法制、纪律相结合的民主。法制是从国家角度讲的，纪律是从党组织角度讲的。“社会主义民主和社会主义法制是不可分的。不要社会主义法制的民主，不要党的领导的民主，不要纪律和秩序的民主，决不是社会主义民主。相反，这只能使我们的国家再一次陷入无政府状态，使国家更难民主化”。《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第359~360页。邓小平认为，中国在历史上是缺乏民主传统的国家，也是缺乏法制传统的国家。在十年动乱中，“在青年一代中，发展了无政府主义，发展了极端个人主义，所以我们在提倡社会主义民主的同时，也要加强法制”。《邓小平年谱（1975~1997）》（上），中央文献出版社2004年版，第688页。这样，邓小平就将社会主义民主与不要法制、不要纪律的无政府主义区别开来。邓小平反对所谓的“大民主”，提倡与法制相结合的“小民主”，即认真执行我国宪法所规定的民主制度，使人民自由发表意见的权利和其他民主权利受到应有的尊重和保障。他还要求把民主和纪律结合起来，党员和人民群众在享受着广泛民主自由的同时又必须以纪律约束自己。

　　二、从利益关系上揭示了民主集中制与资本主义民主的本质区别

　　邓小平从马克思主义唯物史观出发，揭示了民主集中制的本质——个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、暂时利益和长远利益的辩证统一。因为“在社会主义社会中，国家、集体和个人利益在根本上是一致的”《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第337页。，而在资本主义社会，这些利益则是相互冲突和对立的。这也正是社会主义民主和资本主义民主的本质区别所在。邓小平指出：“在社会主义制度之下，个人利益要服从集体利益，局部利益要服从整体利益，暂时利益要服从长远利益，或者叫做小局服从大局，小道理服从大道理。”他认为，提倡和实行上述原则“是因为在社会主义制度之下，归根到底，个人利益和集体利益是统一的，局部利益和整体利益是统一的，暂时利益和长远利益是统一的”。“民主和集中的关系，权利和义务的关系，归根到底，就是以上所说的各种利益的相互关系在政治上和法律上的表现。”《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第175~176页。邓小平主张，按照民主集中制原则和统筹兼顾原则处理好中央与地方的关系、局部利益与整体利益的关系。他认为，如果违反了集体、整体、长远的利益，而追求个人、局部、暂时的利益，那么，结果势必两头都受损失。邓小平对民主集中制本质的揭示，使得民主集中制这一看似抽象的组织原则建立在具体的利益之上。

　　在中央与地方关系的处理上，邓小平认为，贯彻民主集中制的一个重大问题就是要维护中央权威，也就是要从大局出发，统筹兼顾、协调中央和各地方利益。随着改革开放的深入，我国利益格局和利益关系都发生了重大调整，加上在由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨过程中，中央赋予了地方更多的自主权，在一些地方出现了分散主义和地方保护主义的倾向，“各自为政”，“有令不行，有禁不止”，搞“上有政策，下有对策”。1988年9月，邓小平在谈到“两个大局”时说：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。这一切，如果没有中央的权威，就办不到。各顾各，相互打架，相互拆台，统一不起来。谁能统一？中央！中央就是党中央、国务院。”《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第277~278页。邓小平反复讲，要维护党中央的权威，加强宏观调控。他认为，在“四个服从”中，最重要的就是全党服从中央。“只有全党严格服从中央，党才能够领导全体党员和全国人民为实现现代化的伟大任务而战斗。”“因为这是党的最高利益所在，也是全国人民的最高利益所在。”《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第271~272页。

　　在局部利益与整体利益关系的处理上，邓小平主张局部利益要服从整体利益。由于我们党处在执政地位并长期执政，党内有些人“把党和人民赋予的职权，把自己的地位、影响和工作条件，看成是自己的所谓‘既得利益’，不是用这些职权和条件来为党、为人民更好地工作，而是用来为自己捞取不合理的、非法的私利。他们甚至把这些东西看成是谁也碰不得、动不得的私有财产，想方设法地要去维护和扩大这种所谓‘既得利益’”。《江泽民文选》第3卷，人民出版社2006年版，第183~184页。因此，必须让广大党员干部有意识地把党和人民的整体利益放在最高位置，避免既得利益集团、部门局部利益的干扰，做到局部利益与整体利益相统一。

　　在处理个人与组织的关系上，邓小平还提出，要避免个人主义和无政府主义倾向，做到个人服从组织。也就是说，不能离开义务来谈个人权利，不能把个人利益看得高于一切，目无组织，目无纪律，因为这样会极大地损害集体利益和国家利益。在个人和集体的关系上，个人不过是集体的一员，任何时候都不能夸大个人的作用，个人的作用只有通过集体才能得到正确的发挥。“个人作用的发挥要有个基础，这个基础就是反映广大党员、干部和群众的要求”。《邓小平年谱（1975~1997）》（下），中央文献出版社2004年版，第905页。

　　三、从内涵上比较全面地阐述了民主与集中的辩证关系

　　民主集中制的民主就是党员和党组织的意愿、主张的充分表达和积极性创造性的充分发挥；民主集中制的集中，就是全党意志、智慧的凝聚和行动的一致。《中共十三届四中全会以来历次全国代表大会中央全会重要文献选编》，中央文献出版社2002年版，第317~318页。人们往往认为民主与集中是一对矛盾，强调一方面必然会弱化另一方面。因此，为解决权力过于集中问题，就强调民主的方面，结果容易走向无政府主义这个极端。为解决过于民主，就强调集中，结果又容易走向专制那个极端。为什么会出现这种情况？这是因为我们常混淆两对矛盾：在组织原则上，最为重要、最为突出的现实矛盾有两个：“民主的集中”和“专制的集中”的矛盾、“民主的集中”和无政府主义的矛盾。王贵秀：《论民主和民主集中制》，中国社会科学出版社1995年版，第163页。“专制的集中”和无政府主义都割裂了民主与集中的关系：前者只讲集中不讲民主，后者只讲民主不讲集中。邓小平强调民主基础上的集中和集中指导下的民主“相结合”，就较好地解决了这两对矛盾。

　　邓小平认为民主与集中并不矛盾，二者是辩证统一的。他指出：“没有民主，就没有集中统一；没有集中统一，党就没有战斗力。我们党要永远保持集中统一。这样的党，才真正有战斗力。但是，只有在民主基础上，在充分发扬民主的基础上，才能够建立这样一个统一的党，有纪律的党，有战斗力的党。”《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第307页。一方面，“民主集中制的中心是民主”。《邓小平年谱（1975~1997）》（上），中央文献出版社2004年版，第445页。没有民主就不可能有认识和行动的统一。“没有民主，就没有集中；而这个集中，总是要在民主的基础上，才能真正地正确地实现。”不实行民主集中制，势必造成“少数人或个人专断的局面”。《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第304、305页。另一方面，集中是党的战斗力和凝聚力的保证。“党是一个战斗的组织，没有集中统一的指挥，是不可能取得任何战斗胜利的，一切发展党内民主的措施都不是为了削弱党的必需的集中，而是为了给它以强大的生气勃勃的基础”。《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第233~234页。因为，广大党员只有按民主集中制组成一个统一的整体，为实现共同目标而奋斗，才能发挥极大的组织优势。总之，任何对民主与集中对立或割裂开来的认识，都是对民主集中制内涵的曲解。

　　在革命、建设和改革的实践中，中国共产党对于“民主”和“集中”并不是平衡使用的，而是有所侧重。邓小平认为，我们党要根据不同时期客观形势和工作重点的需要，灵活运用“民主”或“集中”手段。当然，在纠正一种错误倾向时也要注意避免另一种错误倾向。如，当自由主义、分散主义严重时，就需要突出强调集中的重要性，重点加强民主基础上的集中；当家长制、个人专断现象严重时，就需要突出强调民主的重要性，重点发展集中指导下的民主。“以历史唯物主义的观点看，这种侧重大都属于具有一定历史必然性和合理性的正常现象。历史唯物主义的一个基本常识是：一切都以时间、地点和条件为转移。”王一程：《对发展党内民主问题的若干思考》，《政治学研究》2005年第2期。也有学者认为，在实践中选择民主或是集中，“应该遵循决策交易成本最小的原则”。何哲：《民主与集中的分界——基于交易成本的新制度经济学视角》，《学术界》2011年第2期。

　　此外，邓小平还认为，要避免离开民主谈集中的专制主义倾向或离开集中谈民主的无政府主义倾向。1979年5月，邓小平指出：“我们从来不提‘自由化’。我们从来都提民主集中制，现在这样提，以后也是这样提。过去民主缺乏，民主不够，以后要着重发扬民主，因为没有充分的民主，就没有很好的集中，但不能够搞无政府主义。”《邓小平年谱（1975~1997）》（上），中央文献出版社2004年版，第515页。这段话包括两层含义：既要发扬民主，避免专制主义，又要有民主基础上的集中，避免不要任何集中的无政府主义。

　　四、从实践上将作为根本原则的民主集中制具体化、机制化

　　民主集中制的根本制度一直是存在，党内为什么经常会出现民主不足或集中不够的现象？其主要原因不是根本制度问题，而是缺乏与之配套的一系列具体制度，缺乏将一系列民主制度、规范环环相扣地连接起来，构成相互制约相互协调的民主集中制的制度体系或机制体系。党的制度是整个党的组成和运作所依据的规范、准则、规则与程序等的总和。仅仅有民主集中制这个根本制度是不够的，必须有完整的制度体系和机制体系来保障。邓小平所理解的民主与集中“相结合”是基于民主的制度化、法制化的。他认为，将民主集中制建立在个人自觉和个人民主作风上是靠不住的，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第146页。

　　针对“权力过分集中”现象，在邓小平领导下建立健全了保障民主集中制的党内制度和机制体系。

　　第一，在党的领导制度方面，集体领导制度是民主集中制原则在党的领导活动中的具体运用，所以邓小平领导建立了中央集体领导体制的基本框架与集体领导的监督制约机制：在中央健全了集体领导和个人分工负责相结合的集体领导运行机制；改革党中央领导体制，以总书记制取代主席制，限制党的最高领导者个人的职权；从横向和纵向上增设中央领导机构并划分其权力范围，从而保障中央有效实施集体领导；充分发挥党的全国代表大会、中央委员会的集体决策和集体监督职能，保证中央政治局及其常委会实施集体领导。参见王春玺：《邓小平对建立中央集体领导体制框架的贡献》，《党的文献》2008年第5期；王春玺：《邓小平对建立中共中央总书记制与集体领导体制的贡献》，《政治学研究》2008年第6期。

　　第二，在党的组织保障制度方面，健全了党的代表大会制度，如邓小平关于实行代表大会常任制的设想与试行；建立健全了党内民主监督的具体制度；根据邓小平所说的党章要规定党员权利和义务的意见，党的十二大新党章恢复并充实了党员的权利八项条款；健全了党内选举制度、差额选举办法，党的十三大提出了差额选举的方式，并且第一次在中央委员会和中央纪律检查委员会候选人预选中实现了差额选举，此后还准备“把差额选举的范围首先扩大到各级党代会代表，基层党组织委员、书记，地方各级党委委员、常委，和中央委员会委员。”《十三大以来重要文献选编》（上），人民出版社1991年版，第51页。

　　第三，在党的组织生活制度方面，提出党内民主生活会制度，民主评议党员制度等。中央《关于党内政治生活的若干准则》明确规定：发扬党内民主，首先要允许党员发表不同的意见，对问题举行充分的讨论，真正做到知无不言，言无不尽。《三中全会以来重要文献选编》（上），人民出版社1982年版，第424页。这些制度还用党规党法予以保障，党的十二大、十三大修改后党章，都对民主集中制的具体制度做出了详细规定。这样，民主集中制的具体化就使之不至于流于抽象、空泛或被人随意解读，而且还将民主与集中的结合建立在制度保障基础上，从而使这种结合具有了长期性、稳定性和可操作性。

　　邓小平从理论上划清社会主义民主与资产阶级民主的界限，不仅为我们抵御20世纪八九十年代苏联、东欧共产党否定民主集中制的错误思潮（他们将民主集中制等同于“官僚主义的集权制”）的影响、回击西方敌对势力对民主集中制的诬蔑和攻击（他们将民主集中制等同于专制），提供了有力的理论武器，而且对于坚定人民对社会主义民主集中制优越性的信念具有十分重要的意义。正如邓小平所说：“民主集中制也是我们的优越性。这种制度更利于团结人民，比西方的民主好得多。我们做某一项决定，可以立即实施。”《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第257页。